??? 內(nèi)容提要：西湖申遺后應(yīng)按照《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的要求加強(qiáng)遺產(chǎn)的法律保護(hù)。國家和省、市的三級立法已經(jīng)全面涵蓋了西湖遺產(chǎn)的保護(hù)范圍，但尚須在“針對性”和“全面性”方面進(jìn)一步完善地方法規(guī)的修訂工作。現(xiàn)階段應(yīng)重在增強(qiáng)地方法規(guī)的體系性建設(shè)；進(jìn)一步加強(qiáng)遺產(chǎn)的統(tǒng)一管理并明確管理機(jī)關(guān)的職責(zé)；對遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)經(jīng)營性旅游、文化產(chǎn)業(yè)，遺產(chǎn)保護(hù)的技術(shù)性規(guī)范，遺產(chǎn)保護(hù)內(nèi)部監(jiān)測與外部專家評估制度，保護(hù)區(qū)和緩沖區(qū)業(yè)主和公眾共同參與遺產(chǎn)保護(hù)以及遺產(chǎn)保護(hù)的信息共享和教育研究機(jī)制等事項(xiàng)制訂規(guī)范。
??? 關(guān)鍵詞：西湖 遺產(chǎn) 文化 旅游 立法
???????????????????????????????導(dǎo)論
??? 《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》確立了文化遺產(chǎn)所在地的成員國保護(hù)文化遺產(chǎn)的法律義務(wù)，規(guī)定“本國領(lǐng)土內(nèi)的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)的確定、保護(hù)、保存、展出和傳與后代，主要是有關(guān)國家的責(zé)任。該國將為此目的竭盡全力，最大限度地利用本國資源，適當(dāng)時(shí)利用所能獲得的國際援助和合作，特別是財(cái)政、藝術(shù)、科學(xué)及技術(shù)方面的援助和合作?！盵1]
???? 成員國保護(hù)文化遺產(chǎn)的主要途徑是法律制度，無論是人、財(cái)、物資源的配備，還是文化遺產(chǎn)本身的技術(shù)維護(hù)手段，都應(yīng)以法律的形式固定下來，避免隨意性和主觀性?！豆s》第5條規(guī)定了成員國保護(hù)文化遺產(chǎn)的五種措施，其中有三種屬于立法方面的保護(hù)，即“1.通過一項(xiàng)旨在使文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)在社會(huì)生活中起一定作用，并把遺產(chǎn)保護(hù)工作納入全面規(guī)劃綱要的總政策；2.如本國內(nèi)尚未建立負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)的保護(hù)、保存和展出的機(jī)構(gòu)，則建立一個(gè)或幾個(gè)此類機(jī)構(gòu)，配備適當(dāng)?shù)墓ぷ魅藛T和為履行其職能所需的手段；……4.采取為確定、保護(hù)、保存、展出和恢復(fù)這類遺產(chǎn)所需的適當(dāng)?shù)姆伞⒖茖W(xué)、技術(shù)、行政和財(cái)政措施”；[2]這里，無論是“規(guī)劃”、“綱要”、“總政策”，“機(jī)構(gòu)”、“職能”、“手段”，還是“法律”，“措施”，均屬于廣義的法律范疇。此外，《公約》還規(guī)定應(yīng)采取有效措施進(jìn)行國民教育，即“本公約締約國應(yīng)通過一切適當(dāng)手段，特別是教育和宣傳計(jì)劃，努力增強(qiáng)本國人民對本公約第一條和第二條中確定的文化和自然遺產(chǎn)的贊賞和尊重，”“締約國應(yīng)使公眾廣泛了解對這類遺產(chǎn)造成威脅的危險(xiǎn)和為履行本公約進(jìn)行的活動(dòng)”；[3]事實(shí)上，好的立法本身就是對民眾的一種教育，系統(tǒng)化的遺產(chǎn)保護(hù)法律便于民眾理解，也便于社會(huì)的接受和遵守?？梢?，健全法制是實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵。
??? 成員國應(yīng)通過立法使列入世界遺產(chǎn)名錄的文化遺產(chǎn)得到全面和切實(shí)的保護(hù)，其中包括兩個(gè)方面的義務(wù)：一是保護(hù)的全面性?！豆s》第1條規(guī)定了文化遺產(chǎn)包括“古跡”、“建筑群”和“遺址”三個(gè)類別，各個(gè)類別的定義都是高度抽象和概括性的，涉及的保護(hù)范圍非常廣泛；其中，“古跡”指“從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看具有突出的普遍價(jià)值的建筑物、碑雕、碑畫、具有考古性質(zhì)的成份或構(gòu)造物、銘文、窟洞以及景觀的聯(lián)合體”；“建筑群”指“從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看在建筑式樣、分布均勻或與環(huán)境景色結(jié)合方面具有突出的普遍價(jià)值的單位或連接的建筑群”；“遺址”指“從歷史、審美、人種學(xué)或人類學(xué)角度看具有突出的普遍價(jià)值的人類工程或自然與人的聯(lián)合工程以及包括有考古地址的區(qū)域”。[4]二是保護(hù)的有效性。《世界遺產(chǎn)公約執(zhí)行指導(dǎo)方針》規(guī)定，列入世界遺產(chǎn)名錄的文化遺產(chǎn)應(yīng)具有“重大普遍性價(jià)值”六種特征之一，[5]而成員國應(yīng)確保這些價(jià)值在入遺能繼續(xù)得以維護(hù)和保持，保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)是這些文化遺產(chǎn)能保持有充分的“完整性”和“真實(shí)性”，[6]忠實(shí)地作為歷史事實(shí)的記錄或具有考古價(jià)值。
??? 成員國在保護(hù)文化遺產(chǎn)時(shí)，雖然根據(jù)國家主權(quán)原則可以選擇適合本國國情的立法，但是在法律內(nèi)容和技術(shù)上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和遵循國際慣例，因?yàn)槲幕z產(chǎn)的人類的共同價(jià)值，即“考慮到某些文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)具有突出的重要性，因而需作為全人類世界遺產(chǎn)的一部分加以保存”；[7]以及“在充分尊重……所在國的主權(quán)，并不使國家立法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害的同時(shí)，承認(rèn)這類遺產(chǎn)是世界遺產(chǎn)的一部分……”[8]為此，《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和《世界遺產(chǎn)公約執(zhí)行指導(dǎo)方針》所明確規(guī)定的一般性原則、政策性框架和技術(shù)性規(guī)范等，被認(rèn)為可以普遍適用于不同國家和地區(qū)，不受當(dāng)?shù)匾庾R形態(tài)和法律模式的影響，應(yīng)在國內(nèi)立法中體現(xiàn)和尊重。在《公約》和《執(zhí)行指導(dǎo)方針》之外，尚有其它國際條約或習(xí)慣中涉及到與文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的事項(xiàng)，一并作為《公約》成員國參照遵行的準(zhǔn)則，這些國際公約包括《武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)海牙公約》（第一、第二議定書），《禁止和預(yù)防文物的非法進(jìn)出口和轉(zhuǎn)移公約》，《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》，《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》，《人與生物圈方案》，《濕地公約》，《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》，《保護(hù)野生動(dòng)物遷徒物種公約》，《聯(lián)合國海洋法公約》，《生物多樣性公約》，《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)移其所有權(quán)的方法的公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等。[9]
??? 此外，一些屬于國際慣例的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)為文化遺產(chǎn)所在國進(jìn)行國內(nèi)立法所尊重。根據(jù)《執(zhí)行指導(dǎo)方針》的規(guī)定，與遺產(chǎn)保護(hù)有關(guān)的有關(guān)國際組織或國際公約設(shè)定的與世界遺產(chǎn)保護(hù)宗旨和保護(hù)范圍一致的技術(shù)規(guī)范，均可以采用作為《公約》技術(shù)性規(guī)范的淵源。比如，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、國際文物保存與修復(fù)研究中心（ICCROM）、國際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）這三大組織與文化遺產(chǎn)保護(hù)所要從事的工作緊密關(guān)聯(lián)，所以它們關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)性規(guī)范的一些文件和方針同樣可以作為《公約》的施行依據(jù)。其中，國際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）與《公約》的保護(hù)要求尤有密切聯(lián)系，其所制定的《國際古跡保護(hù)與修復(fù)憲章》，《歷史園林保護(hù)憲章》，《保護(hù)歷史城鎮(zhèn)與城區(qū)憲章》，《考古遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)營管理憲章》，《國際文化觀光憲章》以及《建筑遺產(chǎn)分析、保護(hù)與結(jié)構(gòu)修復(fù)準(zhǔn)則》更是文化遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)性規(guī)范的直接淵源。該組織還有其他系列公約、宣言，大多與文化遺產(chǎn)保護(hù)的技術(shù)要求相關(guān)，也應(yīng)成為《公約》成員國參照的依據(jù)。此外，其他一些政府或非政府組織也可以被世界遺產(chǎn)委員會(huì)請來就技術(shù)的實(shí)施規(guī)范問題發(fā)表意見；[10]不但如此，個(gè)人和其他與遺產(chǎn)利用、保護(hù)相關(guān)的參與組織也可以被邀請來就技術(shù)規(guī)范問題提供協(xié)助。[11]這些意見和協(xié)助如果符合國際慣例，也應(yīng)受到成員國尊重。
??? 一、西湖文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)現(xiàn)狀
西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)范圍完全覆蓋西湖水域，在北、西、南三面至環(huán)繞山脈（北邊為孤山，西邊為南高峰、靈隱和北高峰，南邊為玉皇山和吳山）的山脊為界，在東面以湖岸為界，湖岸延伸至南邊的錢塘江，東邊杭州城區(qū)不屬于保護(hù)區(qū)范圍。保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)包括部分龍井茶生產(chǎn)基地，全區(qū)面積共計(jì)3322.88萬平方米。保護(hù)區(qū)外圍環(huán)繞有一個(gè)緩沖區(qū)，主要位于保護(hù)區(qū)的東北和西南部分，面積共計(jì)7270.31萬平方米。
目前涉及西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章主要有17件：[12]
編號? 法規(guī)性質(zhì)??法規(guī)名稱????????制訂機(jī)關(guān)?????????制訂時(shí)間
1?憲法???中華人民共和國憲法???????全國人大??????????1982.12.4
2?法律??中華人民共和國文物保護(hù)法?全國人大常委 2002.10.28（修正）
3?行政法規(guī)?中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例??國務(wù)院??2003.5.18
4?部門規(guī)章?世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法???????????文化部??2006.11.14
5?部門規(guī)章??中國世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視管理辦法?國家文物局?2006.12.8
6?行政法規(guī)???風(fēng)景名勝區(qū)條例????????????????國務(wù)院?2006.9.19
7?行政法規(guī)???歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例???????國務(wù)院2008.4.22
8?地方政府規(guī)章?杭州西湖文化景觀保護(hù)管理辦法?杭州市政府2009.12.30（修正）
9?地方法規(guī)??浙江省風(fēng)景名勝管理?xiàng)l例???浙江省人大常委會(huì)?1996.7.8
10地方法規(guī)?浙江省文物保護(hù)管理?xiàng)l例?浙江省人大常委會(huì)?2005.11.18（修正）
11地方法規(guī)?浙江省歷史文化名城保護(hù)條例浙江省人大常委會(huì)?1999.7.30
12地方法規(guī)?杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例?杭州市人大常委會(huì)?2004.6.16
13地方法規(guī)?杭州市西湖水域保護(hù)管理?xiàng)l例?杭州市人大常委會(huì)??2004.5.28（修正）
14地方法規(guī)?杭州市文物保護(hù)管理若干規(guī)定?杭州市人大常委會(huì)?2004.5.28（修正）
15地方法規(guī)?杭州市公園管理?xiàng)l例???????杭州市人大常委會(huì)? 2001.2.18
16地方政府規(guī)章杭州市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)辦法杭州市政府2004.11.12
17地方法規(guī)杭州市城市綠化管理?xiàng)l例?杭州市人大常委會(huì)?2001.11.2（修正）
??? 除法規(guī)外，保護(hù)西湖文化遺產(chǎn)的詳細(xì)依據(jù)主要是政府的規(guī)劃。目前，主要有三大規(guī)劃直接管理這些文化遺產(chǎn)：一是《杭州西湖文化景觀保護(hù)管理規(guī)劃綱要》（2008-2020年），它作為文化遺產(chǎn)保護(hù)的總體設(shè)計(jì)，對法律保護(hù)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)作了基本規(guī)定，可以把《公約》對成員國的技術(shù)規(guī)范要求納入《綱要》范圍，以實(shí)現(xiàn)國際接軌。[13]二是《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2002-2020年）》，它是一個(gè)主規(guī)劃，里邊包括19個(gè)子規(guī)劃，圍繞“保護(hù)”、“旅游”、“交通”、“電子”、“電信”、“水源與排污”、“供氣設(shè)施”、“衛(wèi)生設(shè)施”、“西湖水域與水質(zhì)保護(hù)”、“災(zāi)害防范”、“居民守則”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展指引”、“土地利用協(xié)調(diào)”、“階段性發(fā)展規(guī)劃”等事項(xiàng)進(jìn)行了設(shè)計(jì)。三是《杭州市人民政府關(guān)于西湖文化景區(qū)緩沖區(qū)特別控制規(guī)劃》，是杭州市政府最新通過的管理文化遺產(chǎn)的新舉措。上述三個(gè)規(guī)劃相互配合，以實(shí)現(xiàn)“按照國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理”這一根本目標(biāo)。
??? 除三大規(guī)劃外，杭州市還制定了其它專門規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)更具體的文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理目標(biāo)，主要包括：1. 《第一批、第二批市級文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶》、《第三批市級文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶》這兩個(gè)規(guī)劃確立了西湖文化遺產(chǎn)的保護(hù)范圍；2.為西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的9個(gè)主要風(fēng)景區(qū)域制定了特別規(guī)劃，包括環(huán)湖景區(qū)、北山景區(qū)、植物園景區(qū)、鳳凰山景區(qū)、虎跑龍井景區(qū)、錢江景區(qū)、吳山景區(qū)、五云景區(qū)和靈竺景區(qū)。3.系列西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的專項(xiàng)文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃，包括《杭州市飛來峰摩崖造像總體保護(hù)方案》、《南宋臨安城遺址保護(hù)規(guī)劃》、《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)綜合交通規(guī)劃》、《杭州西湖南線整合工程》、《“西湖西進(jìn)”控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《北山街歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃方案》、《靈隱景區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《西湖龍井茶一級保護(hù)區(qū)生產(chǎn)基地建設(shè)項(xiàng)目》等。
??? 西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃融入杭州的整體規(guī)劃，后者主要包括《杭州市城市總體規(guī)劃(2001-2020年)》、《杭州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2002-2020年）》、《杭州市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010 年）》、《杭州市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（2002——2020年）》、《杭州港總體規(guī)劃（2005-2020年）》等。杭州市還有一些在實(shí)施中的規(guī)劃與西湖保護(hù)區(qū)直接相關(guān)，如《杭州市文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃（2007年-）》、《杭州大旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2006-2020年)》、《杭州市公共自行車交通系統(tǒng)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃（2007年-）》、《杭州生態(tài)帶概念規(guī)劃（2008年-）》、《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃(修正)(2008-2020年)》、《杭州市慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃（2008年-）》和《西湖東岸城市景觀提升工程規(guī)劃（2008年-）》等。
??? 上述法規(guī)和規(guī)劃構(gòu)成西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)法律的整體框架，此外在具體實(shí)施過程中，各級政府部門還會(huì)制訂一些具體規(guī)范性文件來解決近期的和現(xiàn)實(shí)的一些問題。從總體上看，西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律系統(tǒng)已按照入選世界遺產(chǎn)名錄的要求組建成形，其保護(hù)的事項(xiàng)按照國際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）的要求已全面覆蓋了以下各方面：
??? 1.法律體系建設(shè)在數(shù)量上已較完備。在前述17件主要法規(guī)的基礎(chǔ)上，各級政府還制訂了系列相關(guān)規(guī)范性文件，其中，在國家層面的有《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》（國務(wù)院）、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家城建總局等部門關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝保護(hù)管理工作的報(bào)告的通知》（國務(wù)院）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部、建設(shè)部、文物局等部門關(guān)于加強(qiáng)我國世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作意見的通知》（國辦發(fā)[2004]18號）、《關(guān)于加強(qiáng)和改善世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見》（文化部、國家文物局、國家計(jì)委、財(cái)政部、教育部、建設(shè)部、國土資源部、環(huán)保總局、國家林業(yè)局2002年4月25日發(fā)布）等；浙江省層面的有《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的意見》（浙政發(fā)[2003]45號）、《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)工作的意見》（浙政發(fā)[2010]73號）、《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)工作的意見》（浙政發(fā)[2002]12號）等；《杭州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)我市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)施意見》（杭政函[2006]95號）、《杭州市區(qū)級文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)》（杭政辦[2002]5號）、《關(guān)于建立杭州市歷史文化名城保護(hù)委員會(huì)的通知》等。
??? 2.根據(jù)上述法規(guī)和規(guī)劃的授權(quán)，西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的管理已形成強(qiáng)有力的從中央到地方的行政管理體系。國家層面的主管部門是國務(wù)院及其下屬的國家文物局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；省級主管部門是浙江省政府及其下屬的省文物局和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳；市級主管部門是杭州市政府及其下屬的市園林文物局（西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)）。目前，西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)作為市政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對文化遺產(chǎn)事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，另有少數(shù)政府主管部門對其職責(zé)內(nèi)的事項(xiàng)參與管理，在一定程度避免了太多主管部門參與造成職責(zé)不分或職責(zé)重疊的低效率現(xiàn)象。
??? 3.法規(guī)、規(guī)劃和規(guī)范性文件已全面涵蓋了西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)的全部相關(guān)事項(xiàng)?！稇椃ā反_立了建立文化遺產(chǎn)特別保護(hù)區(qū)的法律依據(jù)，前述其他法規(guī)、規(guī)劃和規(guī)范性文件具體就所要保護(hù)的文化遺產(chǎn)內(nèi)容以及相關(guān)的旅游文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定：有關(guān)文物、風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城方面的法規(guī)規(guī)定了對遺產(chǎn)按其形態(tài)和價(jià)值進(jìn)行區(qū)別，實(shí)現(xiàn)不同層級保護(hù)；對文化遺產(chǎn)物理形態(tài)和價(jià)值的保護(hù)涉及的科技研究、財(cái)政支持、管理系統(tǒng)、影響評估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和災(zāi)害預(yù)防等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范；對與文化遺產(chǎn)保護(hù)直接相關(guān)的關(guān)于遺產(chǎn)展示與推廣、生態(tài)、環(huán)境、旅游、交通、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行綜合管理。此外，相關(guān)主管部門還著重從具體遺產(chǎn)形態(tài)和管理事項(xiàng)上進(jìn)行專項(xiàng)立法，除前文所述外，此類規(guī)范尚有《杭州市西湖龍井茶基地保護(hù)條例》（杭州市人大常委會(huì)）、《杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市園林文物局關(guān)于杭州市突發(fā)性非正常出土文物應(yīng)急保護(hù)處理預(yù)案的通知》（杭政辦函[2002]176號）、《西湖隧道突發(fā)應(yīng)急事件處置預(yù)案(試行)》（杭政辦函[2003]312號）、《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)西湖東望城市天際線亮燈工程實(shí)施方案的通知》（杭政辦函[2003]214號）等。
??? 二、西湖文化遺產(chǎn)法律保護(hù)面臨的問題
??? 世界遺產(chǎn)委員會(huì)在批準(zhǔn)西湖加入世界文化遺產(chǎn)名錄的同時(shí)，也對西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀中的問題和潛在的急迫危險(xiǎn)發(fā)表了直率的意見，這些意見有的涉及到遺產(chǎn)“顯著性普適價(jià)值”、“完全性”和“真實(shí)性”的維護(hù)問題，有的涉及到遺產(chǎn)保護(hù)和利用方式問題，其根本要求是要實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和全人類的共同可持續(xù)發(fā)展。
??? 其中，對于保護(hù)現(xiàn)狀中存在的問題，委員會(huì)提出了以下幾項(xiàng)建議：
???? 1.加強(qiáng)游人管理體系建設(shè)；
???? 2.確保杭州市政府能夠通過合法程序使湖邊香格里拉酒店的建筑能夠降低或拆除；
???? 3.繪制圖片或用攝影技術(shù)全面記錄所有西湖文化遺產(chǎn)，從視覺效果角度反映每一文化遺產(chǎn)的特點(diǎn)，以便監(jiān)測各文化遺產(chǎn)之間在視覺上的整體效果；
???? 4.繼續(xù)維持現(xiàn)有的西湖北部和南部的山體景觀，確保從西往東的視線中山體不受阻擋；同時(shí)，確保從西湖可以無阻礙地觀看北部和南部的山體景觀，杭州城區(qū)的發(fā)展不侵入山體和西湖的中間地帶；為此，所有對上述山體景觀有影響的城市發(fā)展都應(yīng)納入遺產(chǎn)影響評估系統(tǒng)，以預(yù)計(jì)這些發(fā)展對遺產(chǎn)顯著的普遍性價(jià)值的影響；
???? 5.確?，F(xiàn)有的遺產(chǎn)保護(hù)措施能夠完全得到執(zhí)行，使得文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的增量變化不會(huì)對整體景觀的和諧產(chǎn)生不良影響。[14]
???? 6.雖然西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)具有雙重身份，既是杭州市政府的“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，代表政府行使管理權(quán)，又是一個(gè)“草根組織”，由許多地方組織機(jī)構(gòu)、社區(qū)和村莊組成；但是，仍有必要進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)管理系統(tǒng)，并協(xié)調(diào)各參與主體的利益關(guān)系。[15]
???? 7.應(yīng)正視西湖遺產(chǎn)在景觀視覺真實(shí)性方面已受損害的現(xiàn)實(shí)，比如，杭州城自西向東的視覺在過去五十年里已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，如今的西湖的第四面已經(jīng)不是低矮的小鎮(zhèn)；只有這樣的低矮小鎮(zhèn)才與西湖的整體景觀互相匹配，而這樣的小鎮(zhèn)本身也是一道美麗的風(fēng)景（如馬可波羅所描述的）；如今的杭州城，自西向東望去高樓林立，西湖的建筑物則顯得相形見絀；幸好，北邊和南邊的山景依然完整并且寶俶塔矗立于天空下的景觀仍然清晰。[16]
??? 對于西湖文化遺產(chǎn)面臨的危險(xiǎn)，委員會(huì)著重列舉了非常急迫性的兩方面問題：
???? 1.關(guān)于遺產(chǎn)在景觀視覺上的完整性問題，認(rèn)為目前的境況下受大城市張的威脅仍然存在；[17]
???? 2.西湖既充滿活力卻又是脆弱的：它能容納相對大群體的游客；但在超過一定的限度后，游客的需求以及旅游活動(dòng)的影響能對文化遺產(chǎn)的真實(shí)性起消極作用，同時(shí)也會(huì)降低旅游的質(zhì)量并減少景區(qū)景觀對游客的吸引力，所以對游客的管理在景區(qū)的總體管理體系中應(yīng)居于優(yōu)先考慮的位置。[18]
??? 國際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）的報(bào)告對西湖文化遺產(chǎn)的保護(hù)提出了更為具體的意見和建議：首先，對于文化遺產(chǎn)的“顯著性普適價(jià)值”、“完整性”和“真實(shí)性”問題，所在國的理解和決策應(yīng)更多地與國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)接軌。比如，與中方的觀點(diǎn)相異，該組織不認(rèn)為西湖西邊范圍寬廣的茶葉種植園體現(xiàn)了西湖文化遺產(chǎn)的核心景觀美學(xué)理念。它認(rèn)為雖然茶園上方的山脈形成西湖景觀背景的一部分，但這些種植的茶葉是種植形成的現(xiàn)象，而不是設(shè)計(jì)出來的景觀；同時(shí)，從視覺上看，雖然這些茶園是自然風(fēng)景的一部分，但由于它們位于西邊山脈的山背上，未與西湖主要景點(diǎn)在視覺上相連，并未構(gòu)成西湖景觀主體價(jià)值的一部分。[19]
??? 其次，遺產(chǎn)的管理系統(tǒng)應(yīng)考慮全面性和實(shí)效性。比如，現(xiàn)行的管理系統(tǒng)在游客管理問題上的有效性尚存疑，而過大的游客量將可能危及西湖文化遺產(chǎn)的真實(shí)性。西湖大概每年有二千萬的客流量，西湖加入世界遺產(chǎn)名錄后，客流量可能進(jìn)一步加大，如果事先不設(shè)計(jì)好游客管理系統(tǒng)，脆弱的景觀將可能不堪重負(fù)。[20]再如，目前西湖遺產(chǎn)保護(hù)中當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與不足。目前，西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)和緩沖區(qū)共有二萬五千名居民，主要居住在西部茶園和北部山間的村莊里。這些村民除了在發(fā)生自然災(zāi)害的時(shí)候按要求會(huì)參與減災(zāi)活動(dòng)外，沒有以其他方式參與遺產(chǎn)保護(hù)的活動(dòng)安排。雖然現(xiàn)行規(guī)劃里制定了建立社區(qū)管理體制和協(xié)調(diào)各方參與主體利益的目標(biāo)，但仍需在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施。[21]
??? 最后，國際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）還梳理了西湖遺產(chǎn)保護(hù)面臨的幾大壓力，依次為：
???? 1.社會(huì)發(fā)展壓力。一是保護(hù)區(qū)內(nèi)高大建筑物的問題，社會(huì)發(fā)展需要利用這些高建筑物來增加容量，但它們又破壞遺產(chǎn)的價(jià)值；二是杭州城區(qū)發(fā)展的壓力，過去二十年來杭州發(fā)展成為一個(gè)有八百萬常住居民的城市，今后的發(fā)展亟須關(guān)注。
???? 2.旅游業(yè)壓力。目前每天近四十萬的客流量要求采取前瞻性的管理措施來加以管控，規(guī)劃里提到的游客分流措施和交通控制措施的有效性尚待觀察。
???? 3.環(huán)境壓力。最首要的環(huán)境壓力來自于水質(zhì)保持，既要確保源頭水體，又要保證區(qū)內(nèi)排污渠道暢通，對地表水，特別暴雨后的地面水流走向要有適當(dāng)管理；空氣質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)目前管理較好，但今后管理壓力依然存在。
???? 4.自然災(zāi)害壓力。自然災(zāi)害包括臺風(fēng)與暴雨、干旱與霜凍、雷電、病蟲害、火災(zāi)、酸雨等，這些對西湖文化遺產(chǎn)造成的潛在危害不可輕視。
???? 5.氣候變化壓力。氣候變化可能會(huì)影響西湖的水位，并進(jìn)而對湖中的堤壩和湖邊的建筑物構(gòu)成威脅。[22]
??? 根據(jù)規(guī)定，如果列入名錄的遺產(chǎn)出現(xiàn)了重大的破損或滅失危險(xiǎn)，將會(huì)被列入瀕危遺產(chǎn)名錄以示警示。事實(shí)上，在2003年在蘇州召開的第27世界屆遺產(chǎn)大會(huì)上，我國有五處世界遺產(chǎn)遭警告，后來在第31屆遺產(chǎn)大會(huì)上又增加到六處。
??? 法律保護(hù)被認(rèn)為是遺產(chǎn)保護(hù)最有力和最持久的手段。首先法律保護(hù)規(guī)定了強(qiáng)制性的遺產(chǎn)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，確保遺產(chǎn)在每一時(shí)間和地點(diǎn)都能按部就班地依照常規(guī)進(jìn)行維護(hù)，不會(huì)因?yàn)楸Ｗo(hù)熱情的變化出現(xiàn)大的起落；其次是法律保護(hù)能通過立法對可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)建立充分的防范措施，不因?yàn)槿藗冎饔^判斷標(biāo)準(zhǔn)的變化導(dǎo)致對潛在威脅降低警惕性，從而對今后發(fā)生的緊急危險(xiǎn)疲于應(yīng)付。
??? 目前我國文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)主要存在“針對性”和“全面性”問題，前者指目前尚欠缺專門針對文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法，后者指有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法以行政監(jiān)管為主，缺乏從人員管理和財(cái)產(chǎn)管理為內(nèi)容的立法。目前用于規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法大體上有兩大類，一是風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的法規(guī)，二是文物保護(hù)方面的法規(guī)；文化遺產(chǎn)保護(hù)與風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)在理念上是有所區(qū)別的，文化遺產(chǎn)保護(hù)要求確保遺產(chǎn)的“完整性”和“真實(shí)性”，而風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)則在保護(hù)自然文化景觀的基礎(chǔ)上允許以規(guī)劃和技術(shù)手段添加現(xiàn)代旅游設(shè)施和新景觀；文化遺產(chǎn)保護(hù)與文物保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)也有所區(qū)別，文物保護(hù)重在物的本身的形態(tài)和價(jià)值的維護(hù)，而文化遺產(chǎn)保護(hù)則是要求不可移動(dòng)的物與周邊環(huán)境的協(xié)同保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)其“顯著的普適性價(jià)值”。在我國目前用以規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)的上述兩類立法中，具有行政管理性質(zhì)的文件是立法的主體；在行政管理性條文中涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)容在廣度和深度方面均不足，可操作性不強(qiáng)；在實(shí)踐中重開發(fā)，輕保護(hù)現(xiàn)象突出。[23]而各國通行的文化遺產(chǎn)保護(hù)法強(qiáng)調(diào)“全面性”，即除行政管理模式保護(hù)外，還突出民間各主體的參與，強(qiáng)調(diào)私權(quán)和體現(xiàn)以人為本。
??? 以目前西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)所適用17件法規(guī)為例，可以看出目前立法在“針對性”和“全面性”方面的不足：
編號?法規(guī)名稱?總條文數(shù)?明確規(guī)范文化遺產(chǎn)的條文數(shù)?行政管理性質(zhì)的條文數(shù)?規(guī)范民商事關(guān)系的條文數(shù)
1??? ?中華人民共和國憲法?????????????? 138??????1?????1?????? 0
2??? ?中華人民共和國文物保護(hù)法????????80??? 7???? 67???????12
3??? ?中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例 ?64? ?2?? 60?? 2
4??? ?世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法??????????22? ?21? ?21? ?0
5??? ?中國世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視管理辦法?14?? 12?? 12? ?0
6??? ?風(fēng)景名勝區(qū)條例???????????????????52? ?4? ?50? ?1
7??? ?歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例?????????48? ?47?? 44?? 1
8??? ?杭州西湖文化景觀保護(hù)管理辦法??????? ?25?? 24? ?22? ?0
9??? ?浙江省風(fēng)景名勝管理?xiàng)l例????????????? ?48? ?2?? 47? ?0
10?? 浙江省文物保護(hù)管理?xiàng)l例??????????????65? ?5? ?59? ?4
11? ?浙江省歷史文化名城保護(hù)條例???????????? 39?? 38?? 35? ?0
12???杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例???????????????67? ?0? ?64?? 0
13? ?杭州市西湖水域保護(hù)管理?xiàng)l例???????????40? ?0?? 39? ?0
14?? 杭州市文物保護(hù)管理若干規(guī)定????????????27? ?1?? 25? ?0
15?? 杭州市公園管理?xiàng)l例???????????????40?? 0? ?39?? 0
16? ?杭州市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)辦法?49?? 49?? 49? ?0
17? ?杭州市城市綠化管理?xiàng)l例????????45? ?0? ?44? ?0
??? 上述法規(guī)的條文結(jié)構(gòu)顯示：明確規(guī)范文化遺產(chǎn)的法條數(shù)量極其有限，從國家到省、市的關(guān)于歷史文化名城的法規(guī)雖然與文化遺產(chǎn)直接相關(guān)，但從其保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)方法來看與世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)要求并不完全一致；其中，《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》和《中國世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視管理辦法》兩個(gè)規(guī)章雖然直接規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)，但條文數(shù)量有限，所規(guī)范的內(nèi)容不夠全面和詳細(xì)（事實(shí)上缺乏保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容），并且屬于部門規(guī)章，立法位階低，更主要的是它們?yōu)槿珖倪z產(chǎn)保護(hù)制定，內(nèi)容相對抽象，適用于西湖文化遺產(chǎn)的保護(hù)時(shí)尚須進(jìn)一步具體化；在所有法規(guī)中，行政管理性質(zhì)的條文居絕對優(yōu)勢地位，規(guī)范民商事方面的條文寥寥無幾，更成問題的是，由于地方立法的主要是任務(wù)是具體貫徹全國性立法的要求并在操作層面上具體化，所以，在條文上雖對全國性立法的某些方面內(nèi)容予以突出強(qiáng)調(diào)和細(xì)化，但在規(guī)范內(nèi)容的范圍上相對全國性規(guī)范并沒有明顯拓展；雖然杭州市的立法在管理內(nèi)容上為西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)設(shè)定了新的規(guī)范對象，但仍沒有足夠的篇幅用以規(guī)范技術(shù)要求等方面的內(nèi)容。所以，目前的法律體系在“針對性”和“全面性”方面是明顯不足的。
三、完善西湖文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的建議
??? 根據(jù)前述分析的現(xiàn)狀和問題，申遺后西湖文化遺產(chǎn)的保護(hù)應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作，以充分發(fā)揮地方立法在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的主動(dòng)性、能動(dòng)性和創(chuàng)新功能：
??? 1.進(jìn)行西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方專門立法
??? 可以考慮在整合現(xiàn)有的杭州市關(guān)于西湖景區(qū)保護(hù)的法規(guī)基礎(chǔ)上，出臺統(tǒng)一的《西湖世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，建立起專門針對文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本法律框架。條例應(yīng)吸收《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》及《世界遺產(chǎn)公約執(zhí)行指導(dǎo)方針》中規(guī)定的基本原則、政策性框架和主要技術(shù)規(guī)范指標(biāo)，確立西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)的目標(biāo)和宗旨（可持續(xù)發(fā)展原則、適度開發(fā)利用原則）；遺產(chǎn)保護(hù)的方式和途徑（共同參與和遺產(chǎn)管理融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃原則）；遺產(chǎn)保護(hù)的重點(diǎn)（必須確保文化遺產(chǎn)對全人類的共同價(jià)值，其完整性和真實(shí)性等得以有效存續(xù)，特別是要有效防范當(dāng)?shù)刈匀弧⑸鐣?huì)發(fā)展和變化對遺產(chǎn)的消極影響）；遺產(chǎn)保護(hù)和管理方法的合理性和全面性（采取合理的法律、科學(xué)、技術(shù)、管理和財(cái)政方法，使所有文化遺產(chǎn)得到長期和穩(wěn)定的法規(guī)、機(jī)制或傳統(tǒng)習(xí)慣的保護(hù)和管理）；確保遺產(chǎn)保護(hù)和管理措施得到完全和有效地施行（對列入條例的所有保護(hù)和管理措施的違反行為設(shè)定罰則和法律責(zé)任）。
??? 2.對遺產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，明確管理機(jī)關(guān)的職責(zé)
??? 目前我國行政管理體制與西方主要國家明顯區(qū)別的一個(gè)標(biāo)志是行政職責(zé)劃分過細(xì)，導(dǎo)致政出多門且管理職能交叉，經(jīng)常引起管理權(quán)限沖突或互相推諉的現(xiàn)象。目前，杭州市規(guī)定西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)一家統(tǒng)一主管景區(qū)的風(fēng)景名勝資源、自然生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、市政市容、環(huán)境衛(wèi)生、林業(yè)林政、園林綠化、文物和水資源、財(cái)政、國有資產(chǎn)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、物價(jià)、人事、勞動(dòng)和社會(huì)保障以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督等工作，另幾家包括交通、宗教、公安、稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政主管部門對其職責(zé)內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行分別監(jiān)管的原則。[24]這種相對集中統(tǒng)一管理的監(jiān)管體系是行政管理的發(fā)展趨勢。
??? 為進(jìn)一步減少由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性、管理事務(wù)和管理職責(zé)所屬部門不清而造成的行政管理效率低下的現(xiàn)象，各級政府部門正在進(jìn)行“大部制”模式的改革，西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的管理也可以適應(yīng)這個(gè)潮流，將文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的事務(wù)區(qū)分為“人”和“事”，“人”的管理由公安部門進(jìn)行，“事”的管理除國家和省級法規(guī)規(guī)定應(yīng)實(shí)行垂直管理的事項(xiàng)外可以統(tǒng)一由風(fēng)景區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)，目前管委會(huì)的管理職責(zé)還可以進(jìn)一步擴(kuò)大。在進(jìn)一步集中管理的基礎(chǔ)上，管委會(huì)的管轄區(qū)域應(yīng)作適當(dāng)?shù)南薅ê蛥^(qū)分：在文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的事務(wù)由管委會(huì)負(fù)責(zé)；遺產(chǎn)保護(hù)緩沖區(qū)的事務(wù)仍由所屬行政轄區(qū)管理，但在建筑等重要事項(xiàng)的審批上應(yīng)征求管委會(huì)的意見。
??? 3.對文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)經(jīng)營性旅游、文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行立法
??? 傳統(tǒng)的以行政監(jiān)管為著眼點(diǎn)的立法主要是解決為促進(jìn)某一公益目的政府主管部門應(yīng)具有何種監(jiān)管權(quán)力的問題；針對經(jīng)營性旅游、文化產(chǎn)業(yè)的立法，在法律技術(shù)上看與傳統(tǒng)的以行政監(jiān)管為重點(diǎn)的立法是有所區(qū)別的，因?yàn)樗?guī)范的事務(wù)內(nèi)容更為細(xì)致，各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加復(fù)雜。在西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的旅游、文化活動(dòng)涉及遺產(chǎn)的利用和保護(hù)，應(yīng)建立基本的法律保障制度，以制度和規(guī)則來規(guī)范一種生活方式和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模式。目前對西湖文化遺產(chǎn)構(gòu)成威脅的旅游、環(huán)境和交通等壓力，既需要從規(guī)劃等方面予以解決，也需要同時(shí)從產(chǎn)業(yè)活動(dòng)行為規(guī)范的角度予以治理。
??? 在目前的地方立法體系中，省級立法主要是對全國性立法的具體執(zhí)行和落實(shí)作進(jìn)一步明確和規(guī)定，所以杭州市的立法就有條件針對更具體的民事主體參與文化遺產(chǎn)利用和管理事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。事實(shí)上杭州市也在這方面作了大量有益的探索和卓有成效的工作。在前述關(guān)于西湖遺產(chǎn)保護(hù)的17件法規(guī)中，7件是杭州市的立法，相比同類型的國家和省級立法，其在旅游、文化事務(wù)性內(nèi)容的規(guī)范方面明顯占有更大的篇幅。此外，杭州市還專門針對特定管理事務(wù)出臺了如《西湖水上船只管理暫行規(guī)定》（杭政[1985]76號）、《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營服務(wù)管理辦法》（杭西管[2005]257號）、《杭州市物價(jià)局關(guān)于部分西湖游船試行票價(jià)的批復(fù)》（杭價(jià)費(fèi)[2005]98號）等文件。上述規(guī)定目前亟須進(jìn)行梳理、補(bǔ)充，形成系統(tǒng)性的旅游、文化活動(dòng)立法，目前應(yīng)補(bǔ)充的內(nèi)容包括在西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)進(jìn)行文藝表演以及建筑固定場館的規(guī)范問題，重點(diǎn)要解決的是經(jīng)營許可、經(jīng)營模式及其監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式以及文化遺產(chǎn)資源如何有效利用等問題。
??? 4.制定系統(tǒng)的西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)性規(guī)范
??? 目前的立法和規(guī)劃在文化遺產(chǎn)保護(hù)的技術(shù)規(guī)范上不夠詳細(xì)和具體，可操作性不強(qiáng)，給遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)踐留下后患。應(yīng)制定系統(tǒng)的遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)規(guī)范手冊，并且在立法上規(guī)定在以下各個(gè)場合均以技術(shù)規(guī)范作為標(biāo)準(zhǔn)：一是政府規(guī)劃的制定上，二是遺產(chǎn)的保護(hù)和管理實(shí)踐（無論是主管部門下屬機(jī)構(gòu)，還是通過簽約由其他機(jī)構(gòu)參與的遺產(chǎn)維護(hù)，均以技術(shù)規(guī)范為依據(jù)），三是保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)經(jīng)營性或非經(jīng)營性活動(dòng)（部分規(guī)范在緩沖區(qū)內(nèi)亦應(yīng)變通執(zhí)行）。
??? 技術(shù)規(guī)范的來源可以通過對相關(guān)國際公約和國際習(xí)慣的梳理和吸收而形成。如《世界遺產(chǎn)公約執(zhí)行指導(dǎo)方針》規(guī)定了遺產(chǎn)保護(hù)的“顯著的普適性價(jià)值”、“完整性”和“真實(shí)性”標(biāo)準(zhǔn)；[25]遺產(chǎn)保護(hù)措施的“安全性”標(biāo)準(zhǔn)；[26]遺產(chǎn)保護(hù)應(yīng)能支持現(xiàn)時(shí)進(jìn)行以及將來可能采取的對遺產(chǎn)的利用行為在生態(tài)學(xué)上和文化上的可持續(xù)性，并能對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活直到積極的促進(jìn)作用，同時(shí)，這種可持續(xù)性的利用遺產(chǎn)不會(huì)對遺產(chǎn)的共同人類價(jià)值產(chǎn)生不利影響；[27]管理系統(tǒng)應(yīng)有效地確保遺產(chǎn)當(dāng)前和未來都能得到有效保護(hù)，有效的管理系統(tǒng)應(yīng)針對遺產(chǎn)的類型、特點(diǎn)、保護(hù)需求、文化和自然環(huán)境的特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，各種因素如傳統(tǒng)保護(hù)做法，現(xiàn)在社區(qū)和地區(qū)規(guī)劃措施和計(jì)劃控制機(jī)制都應(yīng)考慮，有效的管理系統(tǒng)還應(yīng)包括短、中、長期的系列保護(hù)、維持和展示規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一，該計(jì)劃應(yīng)予遺產(chǎn)歷史變遷的自然規(guī)律相一致；[28]等等。另如，《保護(hù)文物建筑及歷史地段的國際憲章》（又稱《威尼斯憲章》）具體確立了“遺產(chǎn)與環(huán)境一體保護(hù)”、“永久性”保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)，并為保護(hù)、修復(fù)、發(fā)掘等方面確立了系列標(biāo)準(zhǔn)。
??? 立法中應(yīng)明確以下幾項(xiàng)在現(xiàn)狀中容易被忽略的遺產(chǎn)維護(hù)原則：一是禁止任意性整修和搬遷遺產(chǎn)，作為歷史證物的文化遺產(chǎn)絕不允許在整修的過程中被任意更改，甚至是移遷，因?yàn)闅v史是讓文化資產(chǎn)保存得以存在的最根本因素。二是禁止重建原則，即不贊成重建古跡，除非是原物歸位或特殊原因不得已而采取重建；在文化遺產(chǎn)旁興建新建筑，也基本上不要模仿文化遺產(chǎn)，以免產(chǎn)生價(jià)值混淆。在公眾參與文化產(chǎn)業(yè)過程，應(yīng)完全遵守上述原則。三是維護(hù)文化遺產(chǎn)時(shí)遵循不可臆測性、多樣性、可辨識性和可逆性的原則，修復(fù)一定要有充足的證據(jù)，不可以臆測，尊重歷代正確的添加，而且復(fù)原的部份，一定要能夠與原物相區(qū)別；不完整的古跡如果缺乏直接的原始證據(jù)就不該去修復(fù)，古跡修護(hù)也并不需要一定要回溯到最原始的風(fēng)貌，一棟古跡往往兼容有不同時(shí)期的風(fēng)格。四是根據(jù)維護(hù)層級選擇相應(yīng)的合理措施，維護(hù)層級包括維護(hù)中不使用添加物、使用添加物但在原遺產(chǎn)的空間和物理形態(tài)上沒有變化、使用了添加物并導(dǎo)致遺產(chǎn)的空間或物理形態(tài)發(fā)生改變、以及導(dǎo)致原遺產(chǎn)位置發(fā)生改變等情形。要慎重采用后層級的維護(hù)。
????5.立法確立經(jīng)常性的內(nèi)部監(jiān)測與外部專家評估相結(jié)合的制度
??? 應(yīng)按照遺產(chǎn)類別進(jìn)一步清理和擬訂西湖文化遺產(chǎn)名單，保證重要遺產(chǎn)不應(yīng)遺漏而遭受破壞，以便對遺產(chǎn)保護(hù)的重點(diǎn)指標(biāo)和技術(shù)措施實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)測，并對各種影響遺產(chǎn)價(jià)值的因素進(jìn)行評估和采取風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)。建檔應(yīng)本著促進(jìn)遺產(chǎn)保護(hù)便利性的原則進(jìn)行，如按世界遺產(chǎn)委員會(huì)要求的從視覺效果角度反映每一文化遺產(chǎn)特點(diǎn)的角度為全部遺產(chǎn)建立圖文檔案等。目前，在按“古跡”、“建筑群”、“遺址”這三大基本類別對文化遺產(chǎn)進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好“文化景觀”和“文化路徑”遺產(chǎn)的發(fā)掘和文件整理；應(yīng)對被維護(hù)對象進(jìn)行詳細(xì)記錄，在維護(hù)過程，維護(hù)的方法，使用的材料，維護(hù)的過程及效果，均應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的記錄歸檔；對所有可能影響遺產(chǎn)價(jià)值和形態(tài)的自然和社會(huì)因素進(jìn)行監(jiān)測和建檔。
??? 在內(nèi)部建檔、監(jiān)測的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立經(jīng)常性的外部專家評估制度?？紤]到遺產(chǎn)保護(hù)在遺產(chǎn)評價(jià)、技術(shù)和管理系統(tǒng)上的復(fù)雜性，內(nèi)部的監(jiān)測往往有局限性，難以完全實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)的預(yù)期目標(biāo)。如在申遺過程中，世界遺產(chǎn)委員會(huì)和國際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）非常強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)在視覺上完整性（以保護(hù)區(qū)建筑物問題、山景問題和龍井茶園應(yīng)否歸入文化遺產(chǎn)等爭議為典型），其看法與我們自己的專家看法有較大差別。所以，有必要定期邀請外部專家進(jìn)行評估，以客觀地判定西湖文化遺產(chǎn)的保護(hù)是否真正實(shí)現(xiàn)世界遺產(chǎn)委員會(huì)所要求的“遺產(chǎn)保護(hù)措施有效地體現(xiàn)在保護(hù)效果上”的目標(biāo)。
??? 6.健全保護(hù)區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)業(yè)主共同保護(hù)遺產(chǎn)的制度
??? 目前西湖文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)和緩沖區(qū)的土地除極少量屬于集體所有外，其余全部是國有土地。對這兩類土地的占有和使用，依據(jù)法律規(guī)定政府都有足夠的權(quán)限施加限制。對于集體土地，在有必要的情況下，可以采用征收的方式收歸國有統(tǒng)一管理，杭州市為此曾出臺《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)農(nóng)居建設(shè)和拆遷安置管理辦法》（杭政辦[2002]53號）、《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)住宅用房收購安置辦法的通知》（杭政辦[2006]33號）、《杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)關(guān)于分戶農(nóng)戶購買專項(xiàng)用房實(shí)施意見》（杭政辦[2007]27號）等規(guī)定。對于國有土地及其上物業(yè)，目前有很大部分采用政府統(tǒng)一經(jīng)營管理的方式。
??? 在保護(hù)區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的許多物業(yè)，是由集體土地業(yè)主或國有土地持有人自行經(jīng)營管理的。根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約執(zhí)行指導(dǎo)方針》的規(guī)定，在遺產(chǎn)管理體系中，應(yīng)建立各參與主體協(xié)同進(jìn)行保護(hù)的機(jī)制和功能，[29]所以由私人實(shí)際持有和管理的物業(yè)應(yīng)納入遺產(chǎn)的統(tǒng)一管理范疇。杭州市對此已有一些有益的探索，如關(guān)于景中村管理，出臺了《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)景中村管理辦法》（杭西管[2004]157號）。但目前的規(guī)定在許多方面是留有空白或尚有不足，近年來也引發(fā)了不少的問題，在社會(huì)上造成了不良影響。應(yīng)采用多種形式的法律條文來規(guī)范此類物業(yè)管理，改變目前過多依賴行政管理的單一做法：私人產(chǎn)權(quán)應(yīng)受到尊重和保護(hù)，但政府根據(jù)遺產(chǎn)保護(hù)的要求也可以對其權(quán)利施加相關(guān)限制，可以通過立法或行政合同的方式確立雙方在遺產(chǎn)的識別、確認(rèn)、擬訂清單、保養(yǎng)、修復(fù)、保全、推廣等遺產(chǎn)保護(hù)的全過程中就信息互通、技術(shù)支持、財(cái)政補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
??? 7.建立廣泛的公眾參與遺產(chǎn)保護(hù)的機(jī)制
??? 遺產(chǎn)保護(hù)的目的是為了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和全人類的使用，所以保護(hù)過程同時(shí)也是享有遺產(chǎn)的過程。應(yīng)考慮到與遺產(chǎn)使用相關(guān)的當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況，兼顧歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要，使遺產(chǎn)保護(hù)不但不影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人們的正常的生活需要和習(xí)慣，還要促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對遺產(chǎn)的進(jìn)一步有效利用；應(yīng)為遺產(chǎn)保護(hù)制定統(tǒng)一規(guī)劃，并把遺產(chǎn)規(guī)劃全面融入到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的其他各種規(guī)劃項(xiàng)目中去，要積極將遺產(chǎn)保護(hù)與社區(qū)環(huán)境結(jié)合起來，以社區(qū)生活的繁榮來支持遺產(chǎn)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。[30]如果沒有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾和各利益主體的支持，遺產(chǎn)管理和保護(hù)就不可能有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)；遺產(chǎn)保護(hù)的一個(gè)主要?jiǎng)恿C(jī)制就是讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)意識到遺產(chǎn)給他們帶來的價(jià)值和利益，從而主動(dòng)承擔(dān)保護(hù)和維持遺產(chǎn)的責(zé)任。[31]鼓勵(lì)不同的利益主體，如遺產(chǎn)管理人，地方政府部門，各種非政府組織以及其他對遺產(chǎn)保護(hù)和利用有興趣的個(gè)人和組織共同參與，其中，旅游經(jīng)營和開發(fā)者也應(yīng)當(dāng)作為主要參與主體參加遺產(chǎn)保護(hù)和利用中來。[32]
??? 目前，可以考慮建立以下的公眾參與渠道：一是建立政府和公眾的互動(dòng)機(jī)制，包括在涉及遺產(chǎn)保護(hù)和利用的過程中，對規(guī)劃、決策、門票等重要事項(xiàng)實(shí)行充分、有效的聽證，爭取公眾的支持；二是建立社區(qū)居民的參與機(jī)制，在影響社區(qū)公眾利益的事項(xiàng)上鼓勵(lì)他們提供建議并參與決策；三是建立相關(guān)旅游、文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者、消費(fèi)者和其他人員自覺維護(hù)文化遺產(chǎn)價(jià)值的自律機(jī)制；四是建立與其他公眾和組織關(guān)于遺產(chǎn)保護(hù)建議和意見的溝通渠道。鼓勵(lì)公眾參與遺產(chǎn)保護(hù)的信息溝通、技術(shù)支持和資金捐助并成立各類民間組織，立法應(yīng)為這種民間機(jī)制的運(yùn)營提供法制保障。
??? 8.建立文化遺產(chǎn)保護(hù)的信息共享和教育研究機(jī)制
??? 信息共享是遺產(chǎn)保護(hù)有效決策和執(zhí)行的前提，同時(shí)也是圍繞遺產(chǎn)保護(hù)的教育和研究工作開展的基礎(chǔ)；同時(shí)，教育和研究工作也能有效提升遺產(chǎn)保護(hù)的技術(shù)和管理水平?！妒澜邕z產(chǎn)公約執(zhí)行指導(dǎo)方針》規(guī)定，遺產(chǎn)保護(hù)信息應(yīng)實(shí)現(xiàn)透明化，促進(jìn)遺產(chǎn)保護(hù)各方的良性互動(dòng)；應(yīng)充分認(rèn)識到由于各方知識能力差異和遺產(chǎn)復(fù)雜性所形成的信息不對稱對遺產(chǎn)保護(hù)系統(tǒng)的消極影響，從而建立透明、共享的遺產(chǎn)保護(hù)信息機(jī)制，并發(fā)展和完善良好的計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督、評價(jià)和反饋系統(tǒng)；通過共享信息帶動(dòng)各方積極參與并合理分配遺產(chǎn)資源，從而形成良性互動(dòng)的有效保護(hù)體系。[33]還規(guī)定，通過教育和信息溝通渠道，強(qiáng)化人們對文化遺產(chǎn)的認(rèn)可和尊重，并讓公眾知悉文化遺產(chǎn)面臨的損壞、滅失危險(xiǎn)；[34]建立和發(fā)展對保護(hù)、保存和展示文化遺產(chǎn)進(jìn)行培訓(xùn)的地方和全國性研究中心的配套機(jī)制，促?? 進(jìn)該領(lǐng)域科學(xué)研究的發(fā)展。[35]
??? 西湖遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)規(guī)劃和立法計(jì)劃應(yīng)盡可能地向公眾公布，可以針對信息公開事項(xiàng)建立專門的網(wǎng)站和其他宣傳渠道；對公眾中提出的遺產(chǎn)保護(hù)中的問題，及時(shí)進(jìn)行處理和反饋；通過專項(xiàng)計(jì)劃促進(jìn)遺產(chǎn)保護(hù)方面的教育和科研工作。在信息公開和教育研究活動(dòng)中，著重探討文化遺產(chǎn)保護(hù)中的建設(shè)性破壞、開發(fā)性破壞等問題；遺產(chǎn)利用的代際公平、人員公平等問題；遺產(chǎn)開發(fā)中的過度開發(fā)、人工化、商業(yè)化、城市化、企業(yè)化、市場化等不利因素。通過教育和研究活動(dòng)培養(yǎng)一批遺產(chǎn)保護(hù)的專業(yè)人才。
