????當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的黃金機(jī)遇期與社會矛盾糾紛多發(fā)頻發(fā)相互交匯的關(guān)鍵時(shí)期。建立一套科學(xué)、合理、有效的矛盾糾紛化解機(jī)制，對于維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展顯得尤為重要和緊迫。為此，課題組以浙江省建德市為視角，通過問卷調(diào)查、實(shí)地考察、座談研討、統(tǒng)計(jì)分析等形式，對矛盾糾紛化解機(jī)制進(jìn)行了專題調(diào)研，并積極創(chuàng)新社會管理，提出完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛化解機(jī)制的建議。
????一、現(xiàn)狀和困境
????近年來，浙江省建德市在建立健全矛盾糾紛化解機(jī)制上進(jìn)行了諸多有益的嘗試：人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、村（社區(qū)）和事佬、駐庭人民調(diào)解和“村警”協(xié)勤綜治工作等均得到了多方肯定和高度評價(jià)。但在運(yùn)用訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式之間的互補(bǔ)關(guān)系，建立健全矛盾糾紛綜合化解機(jī)制，促使矛盾糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效方面，仍然存在一定問題：
????（一）矛盾糾紛解決需求與化解力量分配不相稱
????近年來，建德法院的辦案數(shù)量逐年增多，案多人少矛盾凸顯。相比之下，建德市非訴訟矛盾糾紛化解方式的力量配備較為充足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，該市共有各級人民調(diào)解組織377個(gè)，成員1192名；建有和事佬協(xié)會256個(gè)，成員1721名；全市16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，單某某鎮(zhèn)就有綜治力量239人。但與人員配備不平衡的是，兩者在成效方面存在明顯差異。



????（二）非訴訟矛盾糾紛化解資源培育不充分
????此次調(diào)研共隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷500份，收回有效問卷487份。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，課題組發(fā)現(xiàn)非訴訟糾紛化解資源還有較大的培育和拓展空間。
????1.非訴訟糾紛化解資源的群眾知曉率不夠高。如在回答“以下哪些人員你曾聽說過或者了解其職能”時(shí)，有83.98%的調(diào)查對象對媒體力量代表——浙江6頻道的“錢塘老娘舅”表示知曉，但對其他非訴訟矛盾糾紛化解方式知曉率不高。這勢必導(dǎo)致在發(fā)生糾紛后，老百姓缺乏尋求非訴訟方式救濟(jì)的思維意識。
????2.行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會設(shè)置不夠健全。目前，建德市設(shè)有行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會15個(gè)，其中消費(fèi)者維權(quán)糾紛調(diào)委會7個(gè)、駐庭調(diào)委會4個(gè)，醫(yī)患、工會、農(nóng)貿(mào)市場、接邊地區(qū)調(diào)委會各1個(gè)。但對涉企糾紛、物管糾紛、保險(xiǎn)糾紛等常見多發(fā)的社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，還存在設(shè)置“盲區(qū)”。
????3.部分行政部門調(diào)處糾紛功能趨于弱化。我國歷來有一部分特定類型的糾紛是以行政調(diào)處的方式來解決的，但此項(xiàng)職能正在逐漸地邊緣化。以交警部門為例，由于2004年實(shí)施的新《道路交通事故安全法》將交警部門調(diào)處道路交通事故糾紛的職能由“依職權(quán)”改為“依申請”，導(dǎo)致涌入法院的該類案件明顯增多。



????（三）訴訟與非訴訟矛盾糾紛化解方式配合不到位
????訴訟與非訴訟矛盾糾紛化解方式之間、非訴訟矛盾糾紛化解方式之間缺乏聯(lián)動(dòng)和銜接，存在各類矛盾糾紛化解力量單兵作戰(zhàn)、各自為政的局面，化解效益未能實(shí)現(xiàn)最大化。
????1.非訴訟方式先行化解矛盾糾紛的意識不到位。不少組織和人員未將法院定位為“化解矛盾糾紛的最后一道防線”，而是或多或少存在化解矛盾糾紛是法院一家之事的錯(cuò)誤認(rèn)識。特別是在面對疑難、復(fù)雜的矛盾糾紛時(shí)，容易習(xí)慣性以“走法律途徑”為由將矛盾引向法院，致使法院事實(shí)上成為了“化解矛盾糾紛的前線”。
????2.矛盾糾紛化解方式未形成有效銜接的解紛鏈。大多數(shù)案件進(jìn)入訴訟前未經(jīng)過人民調(diào)解、行政調(diào)處等方式篩選、過濾。尤其是婚姻家庭、相鄰關(guān)系、人身損害等特定類型的糾紛，未能在事發(fā)第一時(shí)間得到控制，待案件進(jìn)入訴訟后，當(dāng)事人對立情緒增強(qiáng)、雙方矛盾升級、損失擴(kuò)大、糾紛化解成本增加。
????3.當(dāng)事人對非訴訟矛盾糾紛化解方式不夠信任。由于人民調(diào)解等非訴訟方式組織達(dá)成的協(xié)議僅具有民事效力，當(dāng)事人無法據(jù)此直接申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致其對非訴訟矛盾糾紛化解方式的認(rèn)可度不高。





?????二、反思與厘清
????造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，概括而言，主要有以下幾點(diǎn)：
????（一）關(guān)系未理順。建德市現(xiàn)有的非訴訟矛盾糾紛化解方式隊(duì)伍龐大、機(jī)構(gòu)復(fù)雜，但各支隊(duì)伍的職能分工不甚明確。例如人民調(diào)解員與和事佬之間的職能區(qū)分不清楚，這容易造成各家相互推諉，也不利于群眾在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)及時(shí)找到“管事”的人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管轄和市級機(jī)關(guān)屬事管轄沖突的矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)化解欠明確。
????（二）考核欠科學(xué)。往往限于考核對象自身上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，未兼顧考量各地進(jìn)入訴訟的糾紛數(shù)量，準(zhǔn)確性、科學(xué)性有待提高；權(quán)利與義務(wù)失衡，單獨(dú)實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”考核機(jī)制，但對化解糾紛數(shù)量少、成效小的人民調(diào)解組織和人員未形成“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制；對調(diào)解組織的調(diào)解成功率要求93%以上，致使部分調(diào)解組織為達(dá)到考核要求，對于矛盾糾紛“不結(jié)不受”、“先結(jié)后受”。
????（三）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低。目前，建德市“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”考核政策采取固定補(bǔ)貼與案件補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，即村級專職調(diào)解員每月固定補(bǔ)貼20元，案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10至120元/件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照1:1配套實(shí)施。相比于周邊區(qū)、縣（市），該市年可用資金20萬元基數(shù)偏少，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也偏低。
????（四）指導(dǎo)待加強(qiáng)。指導(dǎo)方式較為零散，法官未能定期參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜治維穩(wěn)例會、“村警”座談會等，無法定期對轄區(qū)人民調(diào)解員開展集中培訓(xùn)；法官存在畏難情緒，由于案多人少矛盾突出，一線法官無法抽出足夠的時(shí)間開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)；司法行政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）邀請法院指導(dǎo)人民調(diào)解的積極性不夠。
????（五）宣傳不到位。如上所述，有83.98%的被調(diào)查者對通過電視等大眾傳媒宣傳的“錢塘老娘舅”表示知曉，但對和事佬、“村警”和人民調(diào)解員等知曉率不高。由于前期宣傳不到位，市民對非訴訟矛盾糾紛解決渠道不夠了解，對可供選擇的糾紛化解方式及其利弊不知悉。
????三、定位及重構(gòu)
????根據(jù)當(dāng)事人意思自治，結(jié)合糾紛類型，將數(shù)量龐大的矛盾糾紛分流由不同的社會力量來化解，形成訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛綜合化解機(jī)制，是創(chuàng)新社會管理的重要舉措和現(xiàn)實(shí)需求。??
????（一）創(chuàng)新方式——矛盾糾紛ECP 三維化解機(jī)制的提出
????所謂矛盾糾紛ECP三維化解機(jī)制，是指由黨委牽頭組織，訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式組成“點(diǎn)線面”交錯(cuò)的全方位矛盾糾紛三維化解網(wǎng)絡(luò)，并借助ECP技術(shù)實(shí)現(xiàn)訴訟、非訴訟糾紛化解力量及矛盾糾紛主體之間的可視化無障礙溝通，從而達(dá)到預(yù)防、排查、篩選、過濾、對接、互動(dòng)、協(xié)作、化解一站式處理的新型矛盾糾紛綜合化解模式。
矛盾糾紛ECP三維化解機(jī)制的提出是基于人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009—2013）關(guān)于建立健全多元糾紛解決機(jī)制的一次工作創(chuàng)新和具體實(shí)踐，其實(shí)質(zhì)是要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的矛盾糾紛綜合化解新格局。工作原則是“屬地管理、層級過濾、駐點(diǎn)指導(dǎo)、可視互動(dòng)、綜合化解”。目的是實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解機(jī)制的“三大轉(zhuǎn)變”：工作格局上，實(shí)現(xiàn)由調(diào)處部門“獨(dú)角戲”向?qū)Ｈ航Y(jié)合“大合唱”轉(zhuǎn)變；工作方法上，實(shí)現(xiàn)由處理矛盾糾紛時(shí)“一孔泄洪”向“多級防洪堤”轉(zhuǎn)變；工作理念上，實(shí)現(xiàn)由要我化解矛盾糾紛向我要化解矛盾糾紛轉(zhuǎn)變。優(yōu)勢是利用信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)訴訟、非訴訟糾紛化解方式及糾紛主體之間及時(shí)對話溝通，直接化解矛盾糾紛，減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，提高工作效率；可以達(dá)到矛盾糾紛化解情、理、法融合，實(shí)現(xiàn)法律效果和政治效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。
????（二）基本框架——矛盾糾紛ECP三維化解機(jī)制的構(gòu)建

圖表五：矛盾糾紛ECP三維化解機(jī)制運(yùn)行圖


????1.面上——屬地管理，分片調(diào)處。以矛盾糾紛發(fā)生主體的戶籍所在地或經(jīng)常居住地管轄為原則，行為發(fā)生領(lǐng)域或者結(jié)果發(fā)生地管轄更合適的，由行為發(fā)生領(lǐng)域或者結(jié)果發(fā)生地管轄；必要時(shí)，可以多家單位聯(lián)合處理。其基本要求是：根據(jù)職責(zé)分工認(rèn)領(lǐng)責(zé)任田，糾紛發(fā)生在哪塊領(lǐng)域，就由哪個(gè)承包人首問負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)整合信訪、司法行政、派出所等部門力量，掛牌成立糾紛化解服務(wù)中心負(fù)責(zé)轄區(qū)社會矛盾糾紛化解工作。在村（居）委會開設(shè)糾紛化解服務(wù)窗口，形成基層窗口接處矛盾一站式服務(wù)。
????2.線上——層級過濾，條塊結(jié)合。為此，要完善行業(yè)性調(diào)委會的設(shè)置。如盡快建立旅游糾紛調(diào)委會、企業(yè)糾紛調(diào)委會等。應(yīng)整合司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會、律師事務(wù)所、法律服務(wù)所、公證處、法律援助中心等資源，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，根據(jù)專業(yè)調(diào)解委員會工作各個(gè)環(huán)節(jié)的需求，相互配合聯(lián)動(dòng)。
????3.點(diǎn)上——駐點(diǎn)指導(dǎo)，個(gè)案化解。針對區(qū)域性人民調(diào)解組織和專業(yè)調(diào)解委員會篩選遺留后的疑難糾紛案件，法院要進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)的個(gè)案指導(dǎo)，提高非訴訟矛盾糾紛化解組織的能力。要加強(qiáng)對非訴訟矛盾糾紛化解組織的集中培訓(xùn)和個(gè)案指導(dǎo)，使培訓(xùn)指導(dǎo)工作常態(tài)化、系統(tǒng)化、多樣化，盡量使矛盾糾紛在進(jìn)入司法程序前得到聯(lián)合化解。
????4. “點(diǎn)線面”三維互動(dòng)——訴調(diào)聯(lián)動(dòng)，有效對接。在構(gòu)建“點(diǎn)線面”交錯(cuò)的矛盾糾紛三維化解網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)訴訟與非訴訟糾紛化解方式的銜接點(diǎn)，創(chuàng)新利用ECP技術(shù)實(shí)現(xiàn)化解方式三維立體互動(dòng)，綜合化解矛盾糾紛。
????（1）搭建ECP管理平臺。利用遠(yuǎn)程教育視頻直播系統(tǒng)，按照“整合資源、同網(wǎng)運(yùn)作、一次投入、綜合利用”的形式，在區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、機(jī)關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會、重要站所、村（社區(qū)）糾紛化解服務(wù)中心（窗口）安裝ECP系統(tǒng)。
????（2）建立訴調(diào)對接模式。一是指導(dǎo)調(diào)解。對于人民調(diào)解組織正在調(diào)解的案件，根據(jù)需要可通過ECP與人民法庭聯(lián)系，由人民法庭選派指導(dǎo)法官向人民調(diào)解組織提供法律、調(diào)解方案等指導(dǎo)。二是委托調(diào)解。對于部分案件事實(shí)清楚、法律關(guān)系明確的簡單民商事糾紛，法院在案件受理前（后），通過ECP當(dāng)場委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。三是聯(lián)合調(diào)解。對涉案情況復(fù)雜、當(dāng)事人矛盾沖突激烈、裁判結(jié)果有較大社會影響的案件，由聯(lián)合調(diào)解室通過ECP聯(lián)合相應(yīng)的人民調(diào)解組織、主管部門、行業(yè)協(xié)會等，開展聯(lián)合調(diào)解。
????（3）依法確認(rèn)協(xié)議效力。法院要依法及時(shí)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，提高矛盾糾紛發(fā)生主體對非訴訟糾紛化解方式的認(rèn)可度，實(shí)現(xiàn)對接效益最大化。應(yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。人民法院依法審查后，決定是否確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。
????（三）統(tǒng)籌推進(jìn)——矛盾糾紛ECP三維化解機(jī)制的保障
????1.建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？梢猿闪⒂牲h委、政府為主導(dǎo)的，以法院、綜治、信訪、司法行政等組成的社會矛盾糾紛調(diào)處工作組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)訴訟與非訴訟矛盾糾紛化解工作的決策、部署和督察。建立健全聯(lián)席會議制度、信息通報(bào)制度，暢通信息渠道，剖析訴訟與非訴訟銜接工作存在的問題，總結(jié)交流先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
????2.實(shí)行績效評估考核。建立科學(xué)的績效評估考核機(jī)制，將非訴訟主體化解矛盾糾紛工作納入考核，督促其切實(shí)履行化解職能。例如，對轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)區(qū)域人口、區(qū)域面積等因素進(jìn)行考量，設(shè)定各轄區(qū)訴訟案件占全區(qū)、縣（市）訴訟案件的比例，進(jìn)行獎(jiǎng)懲；對未經(jīng)調(diào)處直接進(jìn)入訴訟的案件占訴訟案件總數(shù)的比例進(jìn)行考核排名。要調(diào)整要求過高的調(diào)解成功率等指標(biāo)，引導(dǎo)矛盾糾紛消化在基層。
????3.提高經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。提高矛盾糾紛綜合化解工作的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)好設(shè)備安裝、使用、維護(hù)投入和人員經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步完善“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，由政府財(cái)政對調(diào)解組織、法院經(jīng)費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，從而確保訴調(diào)各方能深入?yún)⑴c訴調(diào)對接工作。根據(jù)化解矛盾糾紛的主體身份、職責(zé)及化解數(shù)量的不同，采取分類補(bǔ)貼制度，例如對每月化解矛盾糾紛數(shù)量超過定額標(biāo)準(zhǔn)的另行補(bǔ)貼。
????4.抓好基層隊(duì)伍建設(shè)。要理順矛盾糾紛化解隊(duì)伍之間的關(guān)系，整合人民調(diào)解員、和事佬、“村警”等力量，集中精力抓好糾紛化解工作。要任人唯賢，把好矛盾糾紛化解隊(duì)伍的進(jìn)人關(guān)，提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。要實(shí)行優(yōu)勝劣汰，采取民主測評、階段考核等形式，綜合考評隊(duì)伍的工作實(shí)績。要選拔、管理好矛盾糾紛ECP技術(shù)管理人員，確保機(jī)制運(yùn)行通暢。
????5.加大工作宣傳力度。要充分運(yùn)用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)對外宣傳報(bào)道，特別是要在糾紛化解服務(wù)中心（窗口）公布糾紛化解方式流程圖，列明可供選擇的矛盾糾紛化解方式及其優(yōu)勢，切實(shí)提高矛盾糾紛ECP三維化解機(jī)制的影響力和知曉率，使矛盾糾紛ECP三維化解機(jī)制的效果達(dá)到最大化。

建德市法院課題組成員：樓軍民，建德市法院院長；胡建強(qiáng)，建德市法院副院長；吳建輝；朱劍文。