??? 十年來，全國各級法院堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅持“三個至上”工作指導(dǎo)思想，忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，積極開展各類行政案件的審判工作和非訴行政執(zhí)行案件的審查執(zhí)行工作，各項工作取得新的進(jìn)展，有力保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推動了依法行政，極大促進(jìn)了社會主義法治國家建設(shè)進(jìn)程?？梢哉f，十年來中國行政審判經(jīng)歷了一個不斷創(chuàng)新、不斷前進(jìn)、不斷發(fā)展的歷程。這些發(fā)展主要是：
???? ——強(qiáng)化行政審判職能，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。2002年至2011年，全國法院受理一審行政案件1048761件，審結(jié)1052409件，結(jié)案率為100.34％。受理數(shù)量較前十年（1992年至2001年）增長50.72％。行政審判領(lǐng)域不斷拓寬。行政案件類型日趨多樣化，已受理的行政案件幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域，新類型案件不斷增多。人民法院通過行政審判活動，依法保護(hù)自然人、法人或者其他組織的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和其他社會權(quán)利，增強(qiáng)了人民群眾的權(quán)利意識和法治觀念。行政案件收案數(shù)從2002年的80728件，增加到2011年的136353件，增長68.90％。為了解決行政案件有案不收、有訴不理的問題，暢通行政訴訟救濟(jì)渠道，2009年11月9日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》，對于依法保護(hù)當(dāng)事人的起訴權(quán)利，切實(shí)解決行政訴訟“告狀難”的問題有著積極的推動作用。
???? ——糾正行政違法行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。人民法院通過司法審查，對于行政主體的行政不作為，依法判決其履行法定職責(zé)；對于違法或者顯失公正的行政行為判決撤銷、變更或者重新作出行政行為。2002年至2011年，全國法院裁判的這類行政案件180174件，占全部行政案件的17.12％；同時，依法維持具體行政行為162463件，占全部行政案件的15.44％，對于防止權(quán)力濫用，促進(jìn)依法行政發(fā)揮了重要作用。許多行政機(jī)關(guān)通過行政訴訟吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，采取有效措施，彌補(bǔ)工作不足，完善規(guī)章制度，提升了執(zhí)法水平，增強(qiáng)了依法行政意識。最高人民法院在全國法院部署開展的行政審判白皮書活動，受到了社會各界的廣泛關(guān)注和歡迎。一些地方黨委領(lǐng)導(dǎo)積極評價和支持行政審判工作，行政審判工作呈現(xiàn)健康發(fā)展的良好態(tài)勢。
??? ——強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)化解糾紛，促進(jìn)行政審判案結(jié)事了。近年來，最高人民法院針對行政案件申訴上訪率高、原告服判息訴率低的問題，著力實(shí)現(xiàn)對相對人權(quán)益的實(shí)質(zhì)性有效救濟(jì)，著力構(gòu)建行政審判長效機(jī)制，促進(jìn)了行政審判工作的良性發(fā)展。特別是狠抓了長效機(jī)制建設(shè)，建立了相對訴權(quán)保護(hù)機(jī)制、案件質(zhì)量提升機(jī)制、行政糾紛實(shí)質(zhì)化解機(jī)制、公正透明的審理機(jī)制、裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一機(jī)制、績效考評和責(zé)任追究機(jī)制、司法環(huán)境改善機(jī)制、非訴案件審查機(jī)制、行政裁判實(shí)現(xiàn)機(jī)制和申訴立案審查處理和終結(jié)機(jī)制等十個機(jī)制，為行政審判進(jìn)一步發(fā)展提供了良好的制度保障。
??? ——推進(jìn)行政訴訟管轄改革，著力破除地方非法干預(yù)。行政訴訟法施行以來，行政審判工作在各個方面雖然取得了積極的進(jìn)步，但一些地方由于司法環(huán)境不理想，包括被告在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)時有發(fā)生，使人民法院特別是基層法院難以獨(dú)立公正行使審判職能，嚴(yán)重影響了司法的權(quán)威性和公信力。近年來，浙江臺州等地的法院對行政案件管轄制度改革進(jìn)行了積極探索，在指定管轄、異地審理和提級管轄方面積累了不少有益經(jīng)驗，取得了較好的法律效果和社會效果。最高人民法院在總結(jié)行政審判實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》。通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供制度保障。此外，為了規(guī)范行政案件的管轄，最高人民法院還制定了《關(guān)于海事行政案件管轄問題的通知》和《關(guān)于對與證券交易所監(jiān)管職能相關(guān)的訴訟案件管轄與受理問題的規(guī)定》等司法文件，進(jìn)一步豐富和完善了行政訴訟管轄制度。
??? ——運(yùn)用協(xié)調(diào)、和解手段，實(shí)現(xiàn)兩個效果的統(tǒng)一?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但行政訴訟法規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！边@就為人民法院通過協(xié)調(diào)方式妥善解決行政案件預(yù)留了制度空間。人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者明顯不當(dāng)，可以根據(jù)案件的具體情況，建議被告改變其所作的具體行政行為，原告同意后可以申請撤訴。據(jù)此，最高人民法院制定了《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，這一司法解釋對于促進(jìn)行政訴訟當(dāng)事人和解，妥善化解行政爭議具有重要作用和意義。目前，隨著該項制度在全國范圍內(nèi)推廣實(shí)行，已經(jīng)產(chǎn)生了積極的影響。十年來，一審行政案件原告主動撤訴的有352723件，被告改變行政行為后原告撤訴的有35566件，占一審結(jié)案的36.90％。
??? ——全面確立證據(jù)規(guī)則，不斷完善行政訴訟證據(jù)制度。為了確保司法公正，最高人民法院推行了以公開審判為中心，以強(qiáng)化庭審功能、強(qiáng)化當(dāng)事人舉證責(zé)任、強(qiáng)化合議庭職權(quán)為內(nèi)容的審判方式改革。同時也為了解決行政訴訟法證據(jù)規(guī)定過于原則、證據(jù)采信缺乏透明度等問題，最高人民法院制定了《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，較為全面地確立了行政訴訟舉證、調(diào)取證據(jù)、質(zhì)證和認(rèn)證的規(guī)則。此外，最高人民法院還制定了《關(guān)于審理證券行政處罰案件證據(jù)若干問題的座談會紀(jì)要》，對特定行政案件的收集和采信作了規(guī)范。
??? ——完成中央司改項目，進(jìn)行行政訴訟簡易程序試點(diǎn)。行政訴訟簡易程序改革項目是中央部署的深化司法體制和工作機(jī)制改革的一項重要內(nèi)容，被中央確定為深化司法體制和工作機(jī)制改革的60項任務(wù)之一。我國刑事訴訟法和民事訴訟法均規(guī)定了簡易程序，唯獨(dú)行政訴訟法僅規(guī)定了普通程序，在審判主體方面也只規(guī)定了合議制一種形式，不利于審判程序的繁簡分流和審判效率的提高。2010年11月17日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》，該司法文件對簡易程序的適用范圍、審判形式、程序等問題作了規(guī)定，對保障和方便當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利，減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，保證人民法院公正、及時審理行政案件，已經(jīng)發(fā)揮了積極的推動作用。特別是，行政訴訟簡易程序“快收、快審、快判、快結(jié)”的特點(diǎn)，提高了行政訴訟效率，節(jié)約了司法資源，使審判資源配置更加科學(xué)合理，形成“多辦案、快辦案、辦好案”的良性循環(huán)。例如，上海市黃浦區(qū)法院適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣骄鶎徖硖鞌?shù)僅為23.8天，最快的一個案件從立案到判決僅12天，比同期行政案件平均審理天數(shù)減少8.9天，提速近30％。
??? ——適應(yīng)司法實(shí)踐需要，適時制定專項司法解釋。行政許可法頒布后，如何適用行政許可法來審理大量的行政許可案件，實(shí)踐中爭議較大，理解和做法也不盡一致，為了規(guī)范該類行政案件的審理，最高人民法院制定了《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》；物權(quán)法頒布之后，有關(guān)房屋登記的行政案件數(shù)量一直呈現(xiàn)增長的態(tài)勢，近年來房屋登記案件增幅超過了200%，對于房屋登記案件的審理，各地做法不同，亟須進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，為了規(guī)范房屋登記行政案件的審理，最高人民法院于2010年11月18日發(fā)布了《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》；《政府信息公開條例》對于加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)我國民主法治進(jìn)程具有深遠(yuǎn)的意義，條例頒布后有相當(dāng)數(shù)量的涉及政府信息公開的行政案件已經(jīng)起訴到法院，一些地方在辦理此類案件過程中，在案件受理、審理、適用法律及政策把握等方面遇到一些問題，需要予以明確。為準(zhǔn)確適用法律，妥善審理好此類案件，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，最高人民法院制定了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》。此外，為了規(guī)范涉及農(nóng)村集體土地行政案件的審理，最高人民法院制定了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》；為了進(jìn)一步規(guī)范公司登記行政案件的審理，維護(hù)正常的市場主體秩序，保護(hù)公司、股東以及利害關(guān)系人的合法權(quán)益，最高人民法院于2012年3月7日下發(fā)了《關(guān)于審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀(jì)要》。面對社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化，行政爭議增多、特別是群體性行政案件激增的態(tài)勢，為了依法妥善處理好群體性行政案件，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于妥善處理群體性案件的通知》；為了妥善處理好涉及民生的行政案件，最高人民法院于2008年3月25日下發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》；為了規(guī)范雨雪冰凍災(zāi)害、地震等自然災(zāi)害行政案件的期限問題、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、工傷認(rèn)定、行政征用、發(fā)放救濟(jì)款物以及減免稅費(fèi)、救助、撫恤、安置等類行政案件的處理，最高人民法院于2008年4月29日制定了《關(guān)于審理與低溫雨雪冰凍災(zāi)害有關(guān)的行政案件若干問題座談會紀(jì)要》；為了妥善處理金融危機(jī)沖擊下的行政爭議，最高人民法院于2009年6月26日下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》；為了妥善處理土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中出現(xiàn)的嚴(yán)重事件，最高人民法院于2011年5月6日下發(fā)《關(guān)于堅決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》；2012年4月10日，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》，對案件管轄、審查方式標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制執(zhí)行方式等重要問題作了規(guī)范。
??? ——制定適用法律規(guī)范規(guī)則，維護(hù)國家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。行政審判涉及的法律規(guī)范層級和門類較多，立法法實(shí)施后有關(guān)法律適用規(guī)則亦發(fā)生了很大變化，在法律適用中經(jīng)常遇到如何識別法律依據(jù)、解決法律規(guī)范沖突等疑難問題。為了準(zhǔn)確適用法律規(guī)范，確保行政案件的公正審理，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，促進(jìn)依法行政，最高人民法院于2004年5月18日下發(fā)了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》。該司法文件對行政案件的審判依據(jù)、法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則、新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則、法律規(guī)范具體應(yīng)用解釋等問題作了明確，對于確保法律適用的確定性、統(tǒng)一性和連續(xù)性起到了有效的規(guī)范作用。
??? ——推行績效管理制度，提高行政審判質(zhì)量和效率。為了提高行政審判的質(zhì)量和效率，最高人民法院決定在全國范圍內(nèi)建立行政審判績效評價機(jī)制。2008年8月18日，最高人民法院行政審判庭印發(fā)《行政審判工作績效評估辦法》，這一司法文件對于保證和提高行政審判工作的質(zhì)量與效率，起到了積極的作用。最高人民法院還通過召開全國法院行政審判績效考評經(jīng)驗交流視頻會等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化了對行政審判績效的管理。
??? ——發(fā)揮司法能動作用，不斷改進(jìn)行政審判工作。為了切實(shí)加強(qiáng)對行政審判工作重要性的認(rèn)識，大力加強(qiáng)行政審判法官隊伍建設(shè)，積極開展行政審判制度創(chuàng)新，努力營造良好的行政審判司法環(huán)境，最高人民法院于2004年3月17日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知》。為了落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》及第五次全國行政審判工作會議精神，最高人民法院于2007年4月24日制定了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》，對加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作作了全面部署。
??? ——加強(qiáng)對下監(jiān)督指導(dǎo)，推進(jìn)強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)。為了貫徹王勝俊院長關(guān)于“在加強(qiáng)基層建設(shè)上要傾注更多的精力”的指示精神，最高人民法院就行政審判基層基礎(chǔ)工作作了部署，特別是在繼續(xù)堅持“一把手工程”、加大訴權(quán)保護(hù)力度、努力降低行政案件申訴率、致力于行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決和建立行政審判聯(lián)系點(diǎn)法院等方面作了突出強(qiáng)調(diào)，對于搞好行政審判基層基礎(chǔ)工作起到了積極的推動作用。這項工作受到了基層人民法院的廣泛支持和好評，先期進(jìn)行的庭審程序改革項目已經(jīng)取得初步成效。
??? ——積極參與立法工作，促進(jìn)行政訴訟制度完善。行政訴訟法實(shí)施二十余年來，對于保障人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，推動民主法治進(jìn)程，作出了不可磨滅的歷史貢獻(xiàn)。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主法治的發(fā)展，這部制定于計劃經(jīng)濟(jì)時代的法律越來越不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢，已經(jīng)成為制約人民法院行政審判工作發(fā)展的主要因素之一，亟須修改。從2003年起，最高人民法院就啟動了行政訴訟法修改的調(diào)研工作。目前，行政訴訟法修改已經(jīng)列入本屆人大一類立法項目。根據(jù)王勝俊院長的批示精神，最高人民法院成立了行政訴訟法修改研究小組。研究小組與全國人大法工委通力合作，協(xié)調(diào)配合，已經(jīng)進(jìn)行了十余次的聯(lián)合調(diào)研，并就十余個問題取得了基本共識和重要成果，對于下一步行政訴訟法的修改奠定了良好基礎(chǔ)。
??? 也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前行政審判工作還存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)：由于行政審判體制等方面的原因，行政案件“立案難”的問題仍沒有從根本上解決；一些法院不敢嚴(yán)格依法行使司法監(jiān)督權(quán)；行政案件上訴率、申訴率仍在高位運(yùn)行等。這些問題表明，當(dāng)前行政審判面臨嚴(yán)重的體制性和制度性障礙，必須采取有效措施盡快加以解決。今后一個時期，人民法院要積極推動以相對集中管轄權(quán)為主要內(nèi)容的行政案件管轄制度改革的試點(diǎn)工作；積極參與行政訴訟法的修改，力求通過立法改革現(xiàn)行行政審判體制；繼續(xù)加大對相對人訴權(quán)和公權(quán)利的保護(hù)力度，切實(shí)有效解決行政案件“告狀難”、“審理難”、“勝訴難”、“執(zhí)行難”的問題。
（作者為最高人民法院副院長江必新）
