【全文】
? ? 2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。到2020年實(shí)現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”。但是，在法治政府建設(shè)過程中，還存在許多難點(diǎn)。從現(xiàn)在起到2020年，還有6年的時(shí)間，這些難點(diǎn)和問題如果不解決，界時(shí)實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)，就會(huì)非常困難。
?
? ? 一、法律法規(guī)體系還不夠健全完善
?
? ? 我國經(jīng)過三十多年的改革開放，在構(gòu)建社會(huì)主義法律體系方面取得了很大成績。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)行有效的法律有242部，行政法規(guī)有900多部，地方性法規(guī)有3000多部，規(guī)章有30000多部，規(guī)范性文件不計(jì)其數(shù)。雖然初步實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，但在許多領(lǐng)域，還存在法律“空白”，存在著無法可依的問題。特別是在一些現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間，還存在著法律、法規(guī)相互“打架”，下位法超越上位法、規(guī)范性文件違法制定等現(xiàn)象。例如， 《中華人民共和國行政處罰法》是1996年3月17日第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過的一部基本法律?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》是2003年10月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的一部非基本法律。兩部法律的制定機(jī)關(guān)不同，法律效力也不屬于同一個(gè)等級，《行政處罰法》的法律效力高于《道路交通安全法》。但是 ，《道路交通安全法》第107條第一款規(guī)定的簡易程序是：“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場作出行政處罰決定”。而《行政處罰法》第33條規(guī)定的簡易程序是：“違法事實(shí)確鑿，并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定”。《道路交通安全法》規(guī)定200元以下罰款可以當(dāng)場作出處罰決定，《行政處罰法》規(guī)定對公民處以五十元以下的罰款可以當(dāng)場作出處罰決定。這就是說，兩部法律規(guī)定的行政處罰的簡易程序明顯矛盾，《道路交通安全法》違反了《行政處罰法》簡易程序的基本原則。《中華人民共和國立法法》第十條明確規(guī)定“全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不能同該法律的基本原則相抵觸?！痹偃鐕鴦?wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》（國務(wù)院令第583號）第十五條規(guī)定：“國家對燃?xì)饨?jīng)營實(shí)行許可證制度。從事燃?xì)饨?jīng)營活動(dòng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）符合燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃要求；（二）有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)鈿庠春腿細(xì)庠O(shè)施；（三）有固定的經(jīng)營場所、完善的安全管理制度和健全的經(jīng)營方案；（四）企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員以及運(yùn)行、維護(hù)和搶修人員經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)并考核合格；（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。符合前款規(guī)定條件的，由縣級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T核發(fā)燃?xì)饨?jīng)營許可證。申請人憑燃?xì)饨?jīng)營許可證到工商行政管理部門依法辦理登記手續(xù)”。但是，某省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳與工商行政管理局在聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)設(shè)立和許可審批管理工作的通知》（X建燃熱字【2011】18號）文件中，卻擅自增加規(guī)定“明確所建立燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)預(yù)審和登記程序”，否則，“不予頒發(fā)《燃?xì)饨?jīng)營許可證》，不予注冊登記”。同時(shí)還規(guī)定：“設(shè)區(qū)市、縣（市）管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)、儲(chǔ)罐總?cè)莘e在400立方米以上的瓶裝液化石油經(jīng)營企業(yè)、CNG加氣母站、LNG生產(chǎn)儲(chǔ)備及LNG加氣站等經(jīng)營企業(yè)，由所在地燃?xì)庑姓鞴懿块T初審，由設(shè)區(qū)的市燃?xì)庑姓鞴懿块T審查同意后，報(bào)省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳審批發(fā)證。”這既屬于明顯違法設(shè)置行政許可前置條件的行為，又是非法上收行政許可權(quán)，擅自剝奪下級行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)的行為，但是作為下級的市、縣住建部門和工商部門還必須遵守省主管部門的文件。再就是一些地方黨委、政府部門隨意制定規(guī)范性文件，任意增加企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，違法設(shè)定行政審批、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制事項(xiàng)，擅自制定各種違反法律法規(guī)和上級文件的地方政策、規(guī)定，等等。這些現(xiàn)象在許多地方普通存在，既損害了法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，也影響和阻礙了法治政府的建設(shè)步伐。
?
? ? 二、法治理念還沒有普遍樹立
?
? ? 許多地方和部門的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有按照依法執(zhí)政、依法行政的法治理念，行使職權(quán)，履行職務(wù)，開展工作。對依法治國基本國策，說起來重要，做起來次要，忙起來不要。表現(xiàn)在安排工作、檢查指導(dǎo)、協(xié)調(diào)問題，特別是處理矛盾糾紛時(shí)，往往還是憑主觀、靠經(jīng)驗(yàn)、拍腦袋作決策、作決斷，沒有真正依照法律法規(guī)的規(guī)定去想問題、辦事情。例如，前些年各地為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求GDP增長，外出到處招商引資，其中吸引外地企業(yè)客商最重要的一項(xiàng)優(yōu)惠條件，就減免地方政府稅收。對法律規(guī)定企業(yè)應(yīng)依法繳納的企業(yè)所得稅、增值稅、個(gè)人所得稅地方政府留成部分和地方財(cái)政所得部分，一些地方政府隨意違法減免，有的承諾“二年免除三年減半”，有的“三年免除三年減半”，有的“五年免除五年減半”等。造成了大批的企業(yè)“名正言順”的不履行法律規(guī)定應(yīng)繳納稅費(fèi)的義務(wù)，偷逃、不繳稅費(fèi)。許多企業(yè)大都以此要挾地方政府，享受優(yōu)惠政策到期后，如果不再讓它繼續(xù)享受減免政策，它們立馬另遷他地，去其他地方繼續(xù)享受優(yōu)惠減免待遇。我國法律規(guī)定，除全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律可以減免稅費(fèi)外，其他任何部門、任何法規(guī)文件，沒有法律授權(quán)，都無權(quán)減免稅費(fèi)。否則，都是違法行為。而直到現(xiàn)在，許多地方還在采取這種違法的“優(yōu)惠政策”招商引資，既造成了大量依法應(yīng)征收的稅費(fèi)不能征收，白白流失，又助長了許多企業(yè)偷稅漏稅，不依法履行法律規(guī)定的應(yīng)繳納稅費(fèi)的義務(wù)，把法律規(guī)定當(dāng)成了一紙空文。一些企業(yè)不以違法為恥，反以違法為榮，違法經(jīng)營，損國損民。這種現(xiàn)象如不徹底糾正，法治政府就很難真正建成。再如從去年開始，新一屆黨中央和國務(wù)院把簡政放權(quán)、減少行政審批事項(xiàng)，作為第一件大事進(jìn)行安排部署，并取得了顯著成效，先后分七批取消、下放行政審批事項(xiàng)632項(xiàng)。而一些省、市、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)，也紛紛在各種會(huì)議上提出“要將本級政府行政審批事項(xiàng)再削減三分之一以上”的工作目標(biāo)。這種緊跟中央的部署，本意是好的，但卻缺少了法治思維，經(jīng)不起依法分析、推敲。因?yàn)?，《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，省級以下各級政府，除省政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可（有效期一年）外，其他各級地方政府都無權(quán)設(shè)定行政許可事項(xiàng)。而現(xiàn)行有效的行政許可（審批）事項(xiàng)，99%以上的都是法律、法規(guī)設(shè)定的，省級以下各級地方政府是無權(quán)取消法律、法規(guī)設(shè)定的行政許可（審批）事項(xiàng)的。那么，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)提出“要將本級政府行政審批事項(xiàng)再削減三分之一以上”的工作目標(biāo)，不但是錯(cuò)誤的，根本無法實(shí)現(xiàn)的，也是違法的。還有許多政府工作人員，法律知識水平低、依法行政觀念差、遇事不講法、辦事不懂法、處理不依法、甚至以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象仍很普遍。再加上目前廣大群眾，受文化水平較低的影響，受法律宣傳不到位不普遍的影響，受根深蒂固的傳統(tǒng)思維方式和做法的影響，遇到問題不會(huì)依法辦事，不想依法辦事，不知道按法辦事和靠法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。等等。如果整個(gè)社會(huì)的法治理念沒有普遍樹立起來，要建成法治政府、法治社會(huì)、法治國家是非常困難的。
?
? ? 三、政府機(jī)構(gòu)改革與法治政府建設(shè)還不適應(yīng)不配套
?
? ? 建設(shè)法治政府，首先需要解決的問題是，法治政府由誰建？怎么建？從依法治國總的要求來看，建設(shè)法治政府，必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠各級黨委推動(dòng)法治政府建設(shè)。從具體實(shí)施看，還是要靠政府自身的改革、自身的完善來實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，真正靠政府自身把自己建成法治政府難度很大。我們以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為例，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委、政府的工作任務(wù)、工作職責(zé)、工作目標(biāo)都是一致的，很難區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)做什么工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做什么工作，即使明確了各自的職責(zé)、任務(wù)，而在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是一把手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是二把手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何事情都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說了算，就連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)報(bào)銷簽字，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“一支筆”簽字算數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長根本沒有簽字權(quán)。這也是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生貪污腐敗案件，主要犯罪行為人絕大多數(shù)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無獨(dú)立的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，又怎能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府建設(shè)成為法治政府呢？再就是建設(shè)法治政府，必須實(shí)行政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系要區(qū)分明確；上級政府與下級政府之間、政府各部門之間的職能、權(quán)限要區(qū)分明確。但直到現(xiàn)在，在一些地方，政府還在替企業(yè)征地、建廠，進(jìn)行“筑巢引鳳”；還在為企業(yè)貸款提供銀行貸款擔(dān)保，承擔(dān)企業(yè)債務(wù)；搞城市房地產(chǎn)開發(fā)，政府還在與開發(fā)商“合穿一條褲子”，想方設(shè)法侵害群眾的合法權(quán)益，有的地方釀成人命大案仍置之不理、聽之任之，這也是導(dǎo)致一些地方發(fā)生群體性事件的根本原因。再就是近兩年中央大力推進(jìn)簡政放權(quán)、開展行政審批制度改革，取消、下放了一大批行政審批事項(xiàng)，市、縣級政府積極響應(yīng)，采取措施貫徹落實(shí)，切實(shí)精簡審批事項(xiàng)、審批環(huán)節(jié)，努力提高行政審批效率和審批服務(wù)質(zhì)量，取得了較好成效。但在實(shí)際辦理行政審批事項(xiàng)時(shí)，申請人普遍反映一些省級行政審批部門仍然死死抱住審批權(quán)不肯精簡、下放，作為市、縣行政審批部門，一些審批事項(xiàng)必須報(bào)省審批部門批準(zhǔn)，但個(gè)別省直部門卻存在著“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象，已經(jīng)成了中央推進(jìn)簡政放權(quán)、進(jìn)行行政審批制度改革的“中梗阻”、攔路虎。再就是各級政府機(jī)構(gòu)改革相對滯后，存在著機(jī)構(gòu)冗腫、人浮于事、明簡暗不簡的現(xiàn)象。一方面是人滿為患，事少人多，另一方面又增人增編，年年招錄新進(jìn)工作人員。如有的市、縣部門五六個(gè)科室共同辦理一個(gè)行政審批事項(xiàng)，互相設(shè)卡、推諉、扯皮，造成了行政審批效率低下，群眾和企業(yè)普遍反映辦理行政審批難。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，一些地方的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，象黨委有黨史委，政府有史志辦，雙方共同還有檔案局、檔案館。一些群團(tuán)組織設(shè)置過多，整日無所事事。還有一些協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、中介組織，利用行政色彩，一邊讓財(cái)政保障供養(yǎng)，一邊千方百計(jì)亂收費(fèi)謀取私利。等等。如果各級政府機(jī)構(gòu)改革不到位、不徹底、不科學(xué)，就無法做到與法治政府建設(shè)相適應(yīng)、相配套、相銜接，那么建設(shè)法治政府也就會(huì)成為空談。
?
? ? 四、監(jiān)督制度和機(jī)制還存在缺陷和不足
?
? ? 2006年8月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委會(huì)員監(jiān)督法》，明確規(guī)定“各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)，”對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，對法律法規(guī)實(shí)施情況檢查，對規(guī)范性文件備案審查，提出詢問和質(zhì)詢，組織特定問題調(diào)查，對撤職案進(jìn)行審議和決定”等，雖然起到了很大的監(jiān)督成效，但這種監(jiān)督作用在實(shí)際工作中，卻存在著從上到下、逐級減小的趨勢。特別是直到現(xiàn)在還沒制定一些相配套的法規(guī)文件，如地方人大常委會(huì)如何進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府、法院、檢察院的監(jiān)督，如何加強(qiáng)政府和部門內(nèi)部層級行政監(jiān)督等，許多方面還沒有具有可操作性的具體規(guī)定，致使一些方面的監(jiān)督僅僅是流于形式，沒有發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。再就是許多監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制還不健全、不配套，如各級人大還沒有成立專門的監(jiān)督委員會(huì)，各級政府、部門上下級之間和內(nèi)部還沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有的即使明確了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也因法律依據(jù)不具體、監(jiān)督措施不明確、懲處力度不夠強(qiáng)，造成了監(jiān)督無力。還有對一些新聞媒體監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督，還缺少專門的法律、法規(guī)進(jìn)行有效的指導(dǎo)、規(guī)范、保障，也使這些監(jiān)督存在效果不理想的現(xiàn)象。由于缺少相關(guān)的監(jiān)督法律法規(guī)和專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，許多基層政府、部門和工作人員，不依法行政、不按法辦事、甚至違法辦事的行為，無法及時(shí)得到制止、糾正、改正，無法追究違法責(zé)任人相應(yīng)的責(zé)任。這種局面如果不從根本上得到解決，到2020年把各級政府都建設(shè)成為法治政府的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。
?
? ? 五、政府機(jī)構(gòu)工作人員隊(duì)伍還沒有達(dá)到法治政府要求
?
? ? 建設(shè)法治政府，必須要有一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍。但是，目前許多地方政府和部門在招錄工作人員時(shí)，往往存在重學(xué)歷，輕能力；重對口專業(yè)，輕法律素質(zhì)；重考試分?jǐn)?shù)，輕真才實(shí)學(xué)的現(xiàn)象。致使一些部門招錄的工作人員，缺少基本的法治素質(zhì)，進(jìn)入工作狀態(tài)慢，甚至很長時(shí)間不適應(yīng)、不勝任所在工作崗位。在實(shí)際工作中，許多地方的工作人員，受幾千年來中國“人治”傳統(tǒng)思想束縛，想問題、干工作、處理事情仍然靠主觀、憑經(jīng)驗(yàn)、按習(xí)慣辦事，不想、不會(huì)、不能依法行政、按法辦事，從而給法治政府建設(shè)帶來了很大阻力。過去一些地方在干部提拔任用時(shí)，由于過分強(qiáng)調(diào)“唯票選人”的片面選人用人標(biāo)準(zhǔn)，一些不干事、攪和事、老好人的庸才，一些不懂法、不守法、甚至敢于違法的“能人”，被選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位。不但挫傷了廣大黨政機(jī)關(guān)工作人員的工作積極性，產(chǎn)生了不按法辦事就是“有本事”、就能提拔重用的錯(cuò)誤導(dǎo)向，而且這部分被選拔上來的領(lǐng)導(dǎo)干部，一些人貪污腐敗成了罪犯，給黨和政府造成了很大的難以挽回的負(fù)面影響，也造成了廣大群眾對一些地方的政府和部門不信任。如果各級政府和部門的工作人員，不能建設(shè)成為一支想依法辦事、會(huì)依法辦事、能依法辦事的法治工作隊(duì)伍，建成法治政府的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。但是，要把目前這么一支龐大的政府工作隊(duì)伍，全部打造成熟悉法律、掌握法律、依法行政、按法辦事的法治工作隊(duì)伍，困難是巨大的。這需要耗費(fèi)大量的時(shí)間，需要采取有效的措施，需要強(qiáng)化法律的灌輸，需要在實(shí)際工作中真正從上到下普遍實(shí)行依法行政。
?
? ? 以上問題的存在，將直接影響各級建設(shè)法治政府的步伐，影響各級如期建成法治政府的任務(wù)目標(biāo)。因此，各級各部門必須認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，嚴(yán)格按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，堅(jiān)持依憲治國、依法執(zhí)政、依法行政，面對法治政府建設(shè)當(dāng)中存在的突出問題，找準(zhǔn)病結(jié)，對癥下藥，制定措施，切實(shí)改正，才能爭取早日完成建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)。
