杭州市法律援助工作的實踐與思考
吳建華 沈燕萍 葉雪生 顧翠翠?
內(nèi)容提要：法律援助制度是現(xiàn)代法治國家不可缺少的一項重要法律制度。杭州市法律援助工作經(jīng)過17年的努力，建立起了較為完善的工作體系，在服務(wù)大局、保障民生，維護穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但也面臨體制、機制不完善、職能作用發(fā)揮不足等問題。課題組在充分調(diào)研和深入研究的基礎(chǔ)上，就進一步完善法律援助工作體制，建立科學(xué)長效的保障制度，完善管理監(jiān)督機制，加強隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮法律援助職能提出具體的建議和措施。
? ? 關(guān)鍵詞：法律援助? 體制? 機制 ?保障?
? ? 法律援助通常是指國家為經(jīng)濟困難的公民或特殊案件的當事人予以減免費用提供法律援助，以保障其合法權(quán)益得以實現(xiàn)的一項法律制度。法律援助制度起源于15世紀的英國，在第二次世界大戰(zhàn)以后為各國所普遍建立，是當前世界各國通行的一種司法救濟制度。法律援助具有十分重要的社會作用，是現(xiàn)代法治國家建設(shè)進程中必不可少的一項重要內(nèi)容，在維護受援人合法權(quán)益、保障民生和促進社會和諧穩(wěn)定方面都發(fā)揮著積極作用。英國著名法官丹丁勛爵(Lord Denning)曾指出:“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命就是法律援助?！?a href="file:///C:/Users/user/Desktop/2%E2%80%94%E6%9D%AD%E5%B7%9E%E5%B8%82%E6%B3%95%E5%BE%8B%E6%8F%B4%E5%8A%A9%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E7%9A%84%E5%AE%9E%E8%B7%B5%E4%B8%8E%E6%80%9D%E8%80%83.doc#_ftn5" name="_ftnref5" title="">當前無論是在理論還是司法實踐中，對法律援助的重要性和意義認識都有所欠缺。我國正處在向構(gòu)建法治社會不斷邁進的階段，進一步完善和推進法律援助事業(yè)的發(fā)展，是保障民生、維護弱勢群體合法權(quán)益的必要要求，是依法治國、實現(xiàn)社會公平正義的時代課題，更是構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要內(nèi)容。本課題以杭州為視角，深入調(diào)研杭州市法律援助工作近年來的發(fā)展狀況，并對杭州市法律援助工作今后的發(fā)展提出思考和建議。
? ? 一、杭州市法律援助基本情況
? ? 杭州市法律援助工作開始于1996年下半年，至今已經(jīng)走過了17年的發(fā)展歷程。作為我國較早開展法律援助工作的城市，杭州市的法律援助工作經(jīng)歷了從無到有，從試點到逐漸完善的發(fā)展歷程。1997年，杭州市法律援助中心的成立，標志著杭州市法律援助工作正式開始實施。1999年制定了《杭州市法律援助條例》，是當時同批最早的地方性法律援助法規(guī)。2001年，在全市13個區(qū)、縣（市）設(shè)立法律援助機構(gòu)，完成了法律援助機構(gòu)建設(shè)。雖然起步較早，但由于受當時各方面因素的限制，法律援助工作發(fā)展比較緩慢。從案件量上，至2003年，全市援助案件量總數(shù)仍不到兩千件。2003年，國務(wù)院《法律援助條例》出臺，對法律援助事業(yè)的發(fā)展具有里程碑的意義，也給杭州市法律援助的發(fā)展注入了新的活力。2003年，杭州市刑事指定辯護劃歸五個城區(qū)，法律援助工作的業(yè)務(wù)重心從市援助中心逐步向各區(qū)、縣（市）法律援助中心轉(zhuǎn)移。2004年，杭州市全面實現(xiàn)了法律援助經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算的任務(wù)。2008年全市各區(qū)、縣（市）法律援助經(jīng)費預(yù)算均達到15萬元以上，基本保障了業(yè)務(wù)經(jīng)費需求。2008年，市人大常委會對《杭州市法律援助條例》進行了修改，使杭州市法律援助工作進入了快速發(fā)展的階段，法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)日趨健全，援助案件量大幅增長，各項保障機制也日趨完善。2010年提高了案件補貼標準，從原來的700-900元提高到了刑事1500元、民事1800元。至2012年，全市辦理法律援助案件首次突破萬件，達到了11295件。
? ? 目前，杭州市現(xiàn)有兩級法律援助機構(gòu)14個，其中獨立機構(gòu)7個，其余7個為根據(jù)“三定方案”確定的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，法律援助下?lián)苁聵I(yè)編制28個（市中心20個，臨安6個，富陽2個）?，F(xiàn)有工作人員70人，其中編內(nèi)在職人員12人，其他為司法局內(nèi)部調(diào)劑。法律專業(yè)52人，本科及以上學(xué)歷46人，取得法律職業(yè)資格證22人。全市法律援助機構(gòu)辦公業(yè)務(wù)用房面積總計3177平方米，已建立法律援助工作站337個，基層法律援助聯(lián)絡(luò)點3160個。截止2013年8月底，杭州市已辦理援助案件總計達65670件，提供法律咨詢61萬余人次，在服務(wù)大局、保障民生、促進社會和諧穩(wěn)定方面都發(fā)揮了積極作用。
? ? 二、杭州市法律援助工作現(xiàn)狀
? ? 杭州市法律援助工作緊緊圍繞建設(shè)“東方品質(zhì)城市、幸福和諧杭州”，立足“服務(wù)與保障民生”，積極完善工作網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化服務(wù)舉措、擴大服務(wù)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量、加強政府保障，努力構(gòu)建全市法律援助工作體系，為維護社會和諧穩(wěn)定、促進公平正義作出了積極貢獻。
? ? （一）構(gòu)建法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系
? ? 為方便困難群眾就地就近獲得法律援助，近年來杭州市不斷完善健全法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，全面建立了“縱向到底、橫向到邊、網(wǎng)上直通”的立體式法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全市“法律援助服務(wù)圈”已經(jīng)由“一小時”縮小為“10分鐘”， 使法律援助的觸角真正延伸到基層、延伸到廣大困難群眾中，方便了群眾及時、就近、便捷的獲得法律援助。
? ? 1．建立“縱向到底”的四級工作網(wǎng)絡(luò)。市和13個區(qū)、縣（市）均設(shè)立法律援助中心，在全市188個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所全部建立法律援助工作站，并結(jié)合全市“律師進社區(qū)”活動，在村（社區(qū)）、企業(yè)建立了3160個法律援助聯(lián)絡(luò)點，形成了市、區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級法律援助工作網(wǎng)絡(luò)。
? ? 2．建立“橫向到邊”的“樹狀”工作格局。以市、區(qū)（縣、市）兩級14個法律援助中心為“樹干”，向外延伸，依托工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委、信訪、法院、看守所、監(jiān)獄、部隊等困難、弱勢群體集中、法律援助需求較大的單位、部門建立了149個法律援助工作站，通過律師值班、開辦法律講座等形式，就近為群眾提供便捷、高效的法律援助服務(wù)。2012年，“杭州市法律援助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”獲得了浙江省司法行政系統(tǒng)年度工作“推進獎”。
? ? 3．建立“網(wǎng)上直通”的快捷服務(wù)通道。2013年杭州市開發(fā)的“法律援助業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”正式運行，開通了法律援助“網(wǎng)上申請”渠道，實現(xiàn)了市縣兩級法律援助信息資源共享，援助案件“受理、審批、指派、監(jiān)督、結(jié)案”等環(huán)節(jié)全過程網(wǎng)上辦理，既規(guī)范了業(yè)務(wù)流程和文書制作，也極大便利了當事人、援助律師，提高了工作效率。同時，全市還廣泛運用QQ群、微博、微信等服務(wù)平臺，推行延時服務(wù)、錯時服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、視屏接待法律咨詢等措施，擴大法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，使法律援助工作較好地適應(yīng)時代發(fā)展的趨勢。
? ? （二）優(yōu)化惠民便民服務(wù)工作機制
? ? 近年來，杭州市法律援助工作針對困難和特殊群眾的實際需求，不斷推出一系列惠民、便民措施，并逐漸形成工作機制，將“便民、利民、惠民”精神落實到法律援助日常工作中。
? ? 1．降低“服務(wù)門檻”，擴大援助范圍，實現(xiàn)“應(yīng)援盡援”。2008年修改的《杭州市法律援助條例》，降低了申請法律援助的“門檻”，擴大了援助范圍。目前，杭州市法律援助經(jīng)濟困難標準為參照當?shù)厝嗣裾_定的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的兩倍執(zhí)行，使法律援助惠及更多困難群眾。同時，抓住民生焦點問題，進一步擴大法律援助申請事項范圍，并加大農(nóng)村法律援助工作力度。對持有《杭州市困難家庭救助證》、《特困證》等證明的經(jīng)濟特別困難人員，不限制援助申請事項范圍。
? ? 2．落實“免審查”、“零等待”等惠民措施，開辟“綠色通道”。杭州市各法律援助中心不斷優(yōu)化服務(wù)措施，建立健全“首問責(zé)任制、服務(wù)承諾制、一次性告知制、限時辦結(jié)制”等制度，并針對農(nóng)民工、老年人、殘疾人等特殊困難群體，開通“綠色通道”，推行“免審查”、“零等待”、“預(yù)約上門”、“點援”等服務(wù)措施。此外，各援助中心進一步提高工作效率，將受理、審批、指派的時間從規(guī)定的7個工作日縮短到1個工作日，將惠民工作真正落到實處。
? ? 3．開展法律援助“專項行動”，建立長效工作機制。為提高服務(wù)效率，突出援助重點，杭州市各級法律援助中心聯(lián)合工會、婦聯(lián)、老齡委、殘聯(lián)等多個部門，開展了一系列為特殊群體維權(quán)的法律援助專項行動，如法律援助“農(nóng)民工討薪”、“情暖農(nóng)民工”、“扶殘助殘”、“巾幗工程”、“夕陽紅工程”、“春苗工程”等專項行動，并建立維權(quán)長效工作機制，促進工作規(guī)范化和常態(tài)化。通過開展專項行動,集中力量、集中時間辦理了一大批重點群體法律援助案件，得到了省、市領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定和社會的廣泛好評。由于法律援助工作突出，市司法局被評為杭州市實施“十一五”婦女兒童發(fā)展規(guī)劃先進集體和老齡工作目標考核優(yōu)秀單位，市中心被老齡委推薦為“省級為老服務(wù)先進集體”。
? ?（三）健全法律援助質(zhì)量監(jiān)管體系
? ? 做好法律援助工作，在實現(xiàn)援助案件“量”的增長的同時，也要重視援助案件“質(zhì)”的提高，不僅做到“應(yīng)援盡援”，“應(yīng)援近援”，更要做到“應(yīng)援優(yōu)援”。近年來，杭州市各法律援助機構(gòu)加強對案件的監(jiān)督管理，建立了包括“全程跟蹤、旁聽庭審、征求意見、質(zhì)量評估”機制在內(nèi)的案件質(zhì)量監(jiān)管體系。
? ? 1．建立事前預(yù)防、事后監(jiān)督、全程跟進的綜合監(jiān)管機制。通過“法律援助業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”，進一步規(guī)范法律援助案件受理、審批、指派、監(jiān)督、結(jié)案、歸檔等環(huán)節(jié)的辦理流程，實現(xiàn)對援助中心辦理法律援助業(yè)務(wù)和承辦律師辦案情況的全程跟蹤監(jiān)督，促進法律服務(wù)質(zhì)量和援助案件質(zhì)量的提高。加強“庭審旁聽”和“結(jié)案審查”制度,每年抽取一定量的援助案件進行“庭審旁聽”，并記錄律師庭審情況，作為案件質(zhì)量評估依據(jù)。對每一個援助案件進行“結(jié)案審查”，審核結(jié)案材料和業(yè)務(wù)卷宗，并根據(jù)審查情況發(fā)放案件補貼。此外，部分區(qū)、縣（市）還創(chuàng)新實施法律援助案件“簽約打包服務(wù)”等模式，以促進援助案件質(zhì)量提高。
? ? 2．建立當事人和承辦人“征求意見”機制。通過向受援人發(fā)放《受援人意見征詢表》、向案件承辦人送達《承辦人意見征詢表》的方式，了解承辦律師辦案的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。同時，建立“電話回訪”長效機制，向當事人征詢對法律援助服務(wù)和承辦律師辦案情況的意見，并記錄回訪情況，作為案件質(zhì)量評估的重要依據(jù)。
? ? 3．建立法律援助案件質(zhì)量“同行評估”機制。2012年，作為司法部確定的全國先行評估試點的兩個城市之一，杭州市完滿完成評估試點工作，得到了司法部的充分肯定和高度評價。評估體系獲得了浙江省司法行政系統(tǒng)年度工作“創(chuàng)新獎”。省廳、市局等刊物、網(wǎng)站進行了相關(guān)報道，《中國法律援助》[2012]第六期刊登了《杭州市2012年法律援助案件質(zhì)量評估方案》。2013年，司法部將杭州市的試點工作經(jīng)驗進行推廣，在包括杭州在內(nèi)的全國8個城市進行試點。杭州市在2012年試點的基礎(chǔ)上，進一步完善、細化了評估指標和評估標準，形成杭州市法律援助案件質(zhì)量評估指標體系。
? ? （四）完善法律援助各項保障機制
? ? 法律援助是政府責(zé)任。法律援助工作的發(fā)展必須依賴于完善的政府保障體系。經(jīng)過十余年的發(fā)展，當前杭州市已經(jīng)有了比較完善的法律援助保障機制。
? ? 1．完善法律保障，加強規(guī)范化建設(shè)。杭州市一直十分重視法律援助法制化、規(guī)范化建設(shè)?！逗贾菔蟹稍鷹l例》自出臺以來，經(jīng)三次修訂，在適應(yīng)當前工作需要的同時又具有一定的前瞻性，擴大了法律援助范圍，降低了經(jīng)濟困難標準。2013年新刑事訴訟法施行后，杭州市對相關(guān)法律援助制度進行了系統(tǒng)整理，起草了《杭州市刑事法律援助實施辦法（征求意見稿）》，目前正積極促成公檢法司四部門聯(lián)合出臺，以規(guī)范新刑事訴訟法修改后的刑事法律援助工作。法律援助法制化、規(guī)范化建設(shè)，有力的推動了杭州市法律援助工作的健康、有序發(fā)展。
? ? 2．加強經(jīng)費保障，案件補貼標準逐步提高。杭州市兩級政府財政部門已經(jīng)將法律援助機構(gòu)工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，并實現(xiàn)了逐年增長。2013年，全市法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算達962.39萬，同期增長13.5%，尤其是蕭山區(qū)和余杭區(qū)業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算已分別達到300萬和130萬元，有效地保障了法律援助工作的開展。同時，為規(guī)范法律援助經(jīng)費的使用，2010年杭州市司法局出臺了《杭州市法律援助經(jīng)費實施細則》，法律援助案件補貼從原有的700至900元提高到刑事1500，民事1800的標準。加強對法律援助經(jīng)費使用管理的監(jiān)督，建立完善的內(nèi)部監(jiān)督機制，暢通監(jiān)督渠道，確保?？顚Ｓ?。
? ?附表一：杭州市法律援助經(jīng)費補貼標準一覽表（2013年8月）
單位
標準(元) 市本級及六個主城區(qū) 蕭山 余杭 桐廬 淳安 建德 富陽 臨安
刑?偵查階段 ? ? ? ? ? 1000 ?1000 900 ?500 ?300 ?700 ?700 ?500
事 審查起訴 ? ? ? ? ?1200 ?1200 1100 ?500 ?500 ?700 700 ?500
案?審判 ? ? ? ? ? ? 1500 ?1400 ?1400 ?700 ?700 ?700 900 ?600
件
行政案件 ? ? ? ? ? 1500 ?1500 ?1400 ?900 ?900 ?900 1000 700
勞動爭議案件 ? ? ? 1600 ?1600 ?1500 ?900 900 ?900 ?1000 700
民事案件、經(jīng)濟仲裁案件 1800 1800 1700 900 900 900 1000 700
3．加強人員保障，提高隊伍綜合素質(zhì)。法律援助是政府面向基層、面向群眾的“窗口”，杭州市法律援助機構(gòu)本著“建設(shè)素質(zhì)過硬的法律服務(wù)隊伍，為群眾提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，展現(xiàn)司法行政良好形象”的宗旨，建立工作人員培訓(xùn)長效機制，開展“引進來”與“走出去”等多方式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進全市法律援助隊伍平衡、良性發(fā)展。同時，市中心積極探索法律咨詢與心理咨詢相結(jié)合的創(chuàng)新型服務(wù)模式，每年都選派法律援助工作人員參加國家心理咨詢師培訓(xùn)。
4．強化宣傳，提升法律援助影響力。近年來，杭州市各法律援助中心積極開展形式多樣的宣傳活動，法律援助社會知曉率大幅提高。加大面向公眾的宣傳力度，把經(jīng)濟困難群眾作為宣傳工作的重點對象，將法律援助宣傳陣地放到街道、社區(qū)乃至外來務(wù)工人員聚居地，在百姓家門口做宣傳，開展咨詢活動。通過電視、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，拓展法律援助宣傳渠道，提高群眾法律援助知曉率。加大向社會各界的宣傳力度，廣泛宣傳法律援助工作在維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾和國家法治建設(shè)中的重要地位和作用，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心重視、政府部門理解支持、社會各界積極配合的良好局面。
（五）發(fā)揮法律援助服務(wù)大局作用
法律援助作為民生工程，受到了黨委政府的日益重視，被寫入杭州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和婦女、兒童、老齡、殘疾人、社區(qū)事業(yè)發(fā)展等子規(guī)劃，以及“法治杭州”建設(shè)規(guī)劃。近年來，杭州市各法律援助機構(gòu)認真實施法律援助，創(chuàng)新服務(wù)載體，增強工作活力，積極發(fā)揮法律援助在服務(wù)大局、化解矛盾、保障民生、維護社會穩(wěn)定等方面的職能優(yōu)勢。
1．做好法律咨詢、法律援助工作。加強法律咨詢解答，法律援助接待工作，及時為群眾分析法律問題、答疑解惑，化解社會矛盾。積極開展形勢教育和法律法規(guī)政策宣傳，引導(dǎo)群眾通過合法途徑解決問題，消除社會不穩(wěn)定因素。規(guī)范各地“12348”法律咨詢專線工作，充分發(fā)揮“12348”法律咨詢專線面向社會提供免費法律咨詢、提供政策信息服務(wù)和法律咨詢輿情分析三方面的職能作用。
2．推動援調(diào)對接，助力多元化糾紛解決機制建設(shè)。充分發(fā)揮法律援助在化解矛盾糾紛中的作用，推動“調(diào)援結(jié)合”，積極引導(dǎo)法律援助承辦人協(xié)助人民調(diào)解員以調(diào)解方式解決矛盾糾紛，調(diào)解不成或當事人明確要求法律援助的，也及時受理申請，引導(dǎo)當事人通過法律途徑解決爭議。
3．加大對群體性、敏感性案件辦理的指導(dǎo)力度。加強對法律援助案件的指導(dǎo)和監(jiān)督，建立重大事項報告制度，規(guī)范法律援助人員對有可能影響社會穩(wěn)定的群體性、敏感性案件的辦理，確保法律效果和社會效果的統(tǒng)一。
4．建立法律援助輿情分析機制。充分利用法律援助直接接觸基層困難群眾的特點和優(yōu)勢，定期開展輿情分析工作，及時分析研究民眾關(guān)心，政府重視的熱點、難點社會問題，做好預(yù)警預(yù)案，建言獻策，為黨委、政府科學(xué)決策服務(wù)，發(fā)揮好參謀助手作用。
5．探索法律援助介入信訪工作機制。做好法律援助與信訪工作的有效銜接，有效運用法律援助化解涉法涉訴信訪問題，積極協(xié)調(diào)關(guān)系、理順情緒、化解矛盾，引導(dǎo)群眾正確理解法律，理性對待糾紛，促進依法妥善處理疑難復(fù)雜信訪問題。僅2012年，全市法律援助機構(gòu)參加信訪值班266人次，解答法律咨詢1293人次，通過法律援助處理重大信訪案件68件。
三、杭州市法律援助工作存在的問題
近年來，杭州市法律援助工作圍繞中心，服務(wù)大局，積極有為，在服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)、保障民生、維護社會穩(wěn)定、建設(shè)平安杭州等方面都發(fā)揮了積極作用。但是，在看到杭州市法律援助工作所取得的成績的同時，杭州市法律援助工作也面臨一些問題。
（一）法律援助工作體制上的問題
要進一步落實好法律援助各項工作，推動法律援助事業(yè)的發(fā)展，必須要建立健全一個上下結(jié)合、部門協(xié)作、職責(zé)明確、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的法律援助工作體系。目前，杭州市法律援助工作體制上還存在著一些問題。
1．缺乏統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的法律援助工作機制。法律援助不僅僅是一項為困難群眾解答法律咨詢、提供法律援助的業(yè)務(wù)工作，更是一項關(guān)系社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設(shè)大局的民生工程。法律援助工作的開展和職能發(fā)揮涉及到與多個部門的協(xié)調(diào)配合，而杭州市現(xiàn)今為止還沒有建立統(tǒng)一部門、統(tǒng)一指揮的法律援助領(lǐng)導(dǎo)小組，對法律援助工作的領(lǐng)導(dǎo)、決策和發(fā)展都造成了不利影響。
2．缺乏職責(zé)明確、科學(xué)合理的法律援助機構(gòu)設(shè)置機制。當前，杭州市各區(qū)、縣（市）均已設(shè)立法律援助機構(gòu)，但機構(gòu)設(shè)置上卻存在三種模式，既有參公事業(yè)單位和事業(yè)單位，又有司法局內(nèi)設(shè)機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置上未能統(tǒng)一、順暢。此外杭州市司法局沒有設(shè)立法律援助工作處，而類似上海市、廣州市、無錫市等均已設(shè)立法律援助工作處，在機構(gòu)設(shè)置上更加合理，有利于指導(dǎo)和統(tǒng)籌管理全市法律援助工作。
3．人員配置上面存在問題。目前杭州市法律援助中心現(xiàn)有工作人員，除市中心參公事業(yè)編制人員外，大部分為司法局內(nèi)部調(diào)劑的行政編制人員。而法律援助是一項專業(yè)性、業(yè)務(wù)性非常強的工作，法律援助中心工作人員流動性較大，經(jīng)常調(diào)換崗位，給法律援助工作造成諸多不利影響。此外，富陽市和臨安市法律援助中心還有部分事業(yè)編制人員，沒有實現(xiàn)參公，編制不統(tǒng)一也對法律援助工作的開展造成了一定不利影響。
（二）法律援助工作區(qū)域發(fā)展不平衡問題
從總體上看，杭州市法律援助工作處在一個比較高的發(fā)展水平上，但由于各區(qū)、縣（市）經(jīng)濟發(fā)展水平和社會狀況不同，法律援助發(fā)展所面臨的問題也不盡相同，因此杭州市法律援助工作區(qū)域間發(fā)展不平衡。
1．從援助案件量及工作站數(shù)量來看，各區(qū)、縣（市）存在顯著差異。以2013年上半年的數(shù)據(jù)為例，各援助中心案件量最少60件，最多達1453件；法律援助工作站數(shù)量從7個到41個不等；有的區(qū)縣沒有設(shè)立聯(lián)絡(luò)點，有的區(qū)、縣（市）已設(shè)立700多個聯(lián)絡(luò)點。
2．從隊伍建設(shè)情況看，法律援助人員區(qū)域不均衡。2013年全市具有法律援助職業(yè)資格或律師資格人數(shù)為22人，市中心有8人，13個區(qū)、縣（市）總計僅14人，尚有5個區(qū)、縣（市）法律援助中心沒有法律援助律師。
3．從保障水平上看，差距較大。2013年法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費全市從20萬元到300萬元不等，差距達10倍以上，個別區(qū)、縣（市）業(yè)務(wù)經(jīng)費較去年呈下降趨勢。各區(qū)、縣（市）辦公設(shè)施設(shè)備、辦公面積、辦公環(huán)境也存在明顯差距。從案件補貼標準上，各區(qū)、縣（市）也差異較大，實際補貼標準從600-1800元不等（詳見附表一）。
此外，律師資源區(qū)域分布不平衡，也是制約法律援助事業(yè)發(fā)展的一項重要因素。部分區(qū)、縣（市）律師事務(wù)所和執(zhí)業(yè)律師人數(shù)較少，很難形成良性競爭，促進援助案件質(zhì)量的提升。
（三）法律援助保障機制問題
法律援助作為一項保障困難群眾合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定的民生工程，日趨受到重視。杭州市法律援助經(jīng)過十幾年的發(fā)展，各項保障機制日益完善，但仍然存在一些不足之處。
1．經(jīng)費保障問題
一是業(yè)務(wù)經(jīng)費保障問題。2013年杭州全市法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算達到962.39萬元，從整體而言，經(jīng)費保障力度較大。但由于經(jīng)濟發(fā)展水平以及其他各方面原因，市中心及5個縣（市）法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費明顯不足，部分縣（市）甚至面臨了因受經(jīng)費限制，一些案件無法給予援助，只能盡可能通過協(xié)調(diào)、調(diào)解等方式解決的尷尬局面，這與法律援助服務(wù)于民、“應(yīng)援盡援”的要求不相適應(yīng)，因此必須解決援助案件經(jīng)費保障問題。
二是援助案件補貼標準的問題。目前杭州市中心及城區(qū)執(zhí)行的是2010年《杭州市法律援助經(jīng)費實施細則》所確定的刑事1500元，民事1800元的補貼標準，而5個縣（市）參考執(zhí)行的仍是2003年浙江省的《法律援助經(jīng)費管理實施辦法》所確定的刑事700元，民事900元的標準（詳見附表一）。各區(qū)、縣（市）之間案件補貼標準差距較大，且補貼標準過低，與當前的經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。與國內(nèi)其他經(jīng)濟相仿城市相比，杭州市的補貼標準也明顯偏低。
附表二：部分城市案件補貼標準（單位：元）
? ? ? ? ? ?北京 ? 上海 ? ? ? 廣州 ? ?寧波 ? ? ?杭州
刑 偵查 ? 1200 ?900-1200 1000-1300 ?市 ?區(qū) ? ??1000
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 1600-2000
事?起訴 ? 1200 900-1200 ?1000-1300 ?跨縣（市）?1200
? ?審判 ? 2000 1500-2250?1800-2300 1800-2200 ??1500
? ? ? ? ? ??死刑4000-5000? ? ? ? ? ?跨地區(qū)? ? ? ? ? ? ? ??
民 ? 事 2000 1500-2250 ?2300-2600 ?2200-3600??1800
從杭州市的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，社會律師目前的收費標準至少達到了每案3000-5000元。法律援助的責(zé)任歸屬，決定著建立和實施這一制度的一些帶有根本性的重大問題[5]。而法律援助作為政府責(zé)任，其實質(zhì)應(yīng)當是政府為困難群體和特殊案件當事人向社會購買法律服務(wù)。如果補貼標準過低，一方面律師辦理援助案件積極性下降，不利于援助案件質(zhì)量的提高；另一方面也相當于政府將部分的援助責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于辦案律師，與法治發(fā)展相悖。
2．基礎(chǔ)設(shè)施保障問題
在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，杭州市整體保障比較到位，但部分區(qū)、縣（市）基礎(chǔ)設(shè)施和辦公用房保障上還存在不足，沒有實現(xiàn)臨街落地并設(shè)置無障礙通道，不能滿足便民服務(wù)的需要。如杭州市中心現(xiàn)有辦公用房系租住市總工會輔樓二樓，總面積350平方米，自2005年搬入后一直使用至今，且存在著漏水、工作時間斷電等問題，其無論在面積大小、功能設(shè)置、臨街落地等方面均無法完全滿足杭州市法律援助工作要求。從方便群眾獲得法律援助服務(wù)的角度，應(yīng)當加強基礎(chǔ)設(shè)施保障，確保各法律援助中心有交通便利，臨街落地的接待窗口。
（四）法律援助職能作用發(fā)揮問題
1．法律援助工作站、聯(lián)絡(luò)點作用發(fā)揮問題
當前杭州市法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)日趨健全，建立了大量的工作站，覆蓋面非常廣泛。而在加強工作站、聯(lián)絡(luò)點建設(shè)的同時，更要進一步發(fā)揮工作站、聯(lián)絡(luò)點的作用，目前杭州市主要面臨了以下問題：
一是缺少比較統(tǒng)一的規(guī)范工作站建立、運作、管理的制度。由于沒有相應(yīng)的工作站制度，各區(qū)、縣（市）建立法律援助工作站的標準、要求比較隨意，沒有統(tǒng)一的標準，運作、管理上也比較松散，工作站作用發(fā)揮不足，部分依托部門的站、點中還沒有配備專門的工作人員。
二是缺乏有效的監(jiān)督機制。有些地方雖然建立了工作站，但只是每年定期、定時才接待來訪咨詢。甚至有部分工作站，只掛牌，卻沒有實際運作，自成立以后幾乎很少受理援助案件及提供法律咨詢。
三是宣傳力度不夠。由于宣傳不足，一部分工作站群眾知曉率不高，每年接待的來訪和咨詢數(shù)量也非常少，沒有很好地發(fā)揮便民利民服務(wù)的作用。
2．法律援助職能作用發(fā)揮問題
法律援助是一項直接面向困難、弱勢群眾，為群眾解決法律問題、化解糾紛、維護權(quán)益的重要工作，在服務(wù)大局、保障民生、維護穩(wěn)定、實現(xiàn)公平正義等方面具有天然的職能優(yōu)勢。近年來，隨著法律的普及、政策的宣傳、民主化進程的加快，群眾對法律的需求越來越大，對公共法律服務(wù)的要求也越來越高。如何進一步發(fā)揮法律援助的優(yōu)勢作用，服務(wù)黨委政府工作中心，服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)大局，也是當前杭州市法律援助工作面臨一個重要問題。
四、完善杭州市法律援助工作的思考和建議
（一）進一步完善法律援助工作體制
1．建立完善法律援助工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。建議建立市法律援助工作領(lǐng)導(dǎo)小組。形成統(tǒng)一部門、統(tǒng)一指揮的法律援助工作機制，暢通上下溝通渠道，做到上情下達、下情上傳，增強工作指導(dǎo)的時效性和針對性，提高決策的執(zhí)行力。
2．健全法律援助有關(guān)工作機制。進一步完善法律援助相關(guān)政策制度，建立法律援助與公證、司法鑒定、人民調(diào)解工作的銜接機制，完善民事訴訟法律援助與司法救助的銜接機制，完善刑事訴訟法律援助中公檢法司部門的銜接機制，完善與其他政府部門的協(xié)作配合機制，確保法律援助工作順暢、高效。
3．理順法律援助管理機制。目前，杭州各法律援助機構(gòu)存在參公事業(yè)單位、事業(yè)單位和內(nèi)設(shè)機構(gòu)三種模式，不利于法律援助工作的開展。建議區(qū)、縣（市）法律援助機構(gòu)，做到機構(gòu)單設(shè)，核定相應(yīng)人員編制，參照市法律援助中心的運行模式。同時，解決目前少數(shù)事業(yè)編制人員參公問題。
4．發(fā)揮法律援助工作職能優(yōu)勢。加大宣傳力度，主動向黨委、政府匯報法律援助工作情況，注重發(fā)揮法律援助在服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)大局、保障民生、維護社會穩(wěn)定方面職能優(yōu)勢，擴大法律援助在黨委、政府工作中的作用和影響力，爭取更多的重視和支持，為法律援助工作發(fā)展提供有力保障，促進法律援助事業(yè)的長遠發(fā)展。
（二）建立科學(xué)長效的法律援助經(jīng)費保障機制
要從長遠角度解決法律援助經(jīng)費保障問題，必須建立科學(xué)長效的法律援助經(jīng)費保障機制。美國法律援助制度的專家羅伯特。L.施潘根伯格認為，“沒有至少為成本提供補償，不存在來自法庭指定的沒有數(shù)量限制的案件的壓力的保證，私人職業(yè)律師中除了那些最沒有經(jīng)驗的或最不合格的律師外，可能會一起放棄為貧困者提供辯護”[6]。從當前法律援助發(fā)展趨向和保障援助服務(wù)質(zhì)量的角度出發(fā)，要徹底貫徹法律援助是政府責(zé)任的觀念，摒棄成本制的陳舊觀念，逐步建立起以市場為導(dǎo)向、科學(xué)、合理、長效的法律援助經(jīng)費保障機制。
1．法定法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費保障方法。根據(jù)國際法律援助比較成熟國家的做法，法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費保障方法多種多樣，有按GDP比例標準提取、有按人口計提的、也有在確定了個案補貼標準的基礎(chǔ)上實行全額保障、按實列支的。結(jié)合杭州市實際，全額保障、按實列支的方法較符合杭州市法律援助工作的發(fā)展需要，杭州市也是按照這種模式在操作，但未法定化，建議考慮出臺規(guī)范性文件，使其成為長效運行機制。
2．以社會化法律服務(wù)收費標準為基礎(chǔ)，建立長效的法律援助案件補貼增長機制。針對杭州市當前面臨的法律援助案件補貼標準缺乏比較權(quán)威、規(guī)范的文件規(guī)定的情況，建議由市司法局聯(lián)合市財政局出臺比較規(guī)范的經(jīng)費補貼標準規(guī)定。具體補貼標準的確定，則建議以社會化法律服務(wù)收費標準為基礎(chǔ)，建立起長效的法律援助個案補貼增長機制。法律援助政府責(zé)任的最終體現(xiàn)是實現(xiàn)政府購買法律服務(wù)，既要充分考慮律師履行法律援助義務(wù)所必須的成本，又要顧及法律援助帶有公益性、律師取得收益享受免稅政策等特點，確定一個可操作的折算比例，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，制定逐年增長機制。
（三）切實做好服務(wù)困難群眾的各項工作
1．進一步降低“門檻”，擴大法律援助覆蓋面。推動建立法律援助經(jīng)濟困難標準和補充事項范圍動態(tài)調(diào)整機制，指導(dǎo)地方適應(yīng)困難群眾的法律援助需求，根據(jù)法律援助資源狀況，逐步放寬經(jīng)濟困難標準。按照權(quán)利保護優(yōu)先順序和需求迫切程度，逐步將就醫(yī)、就業(yè)、就學(xué)等與民生緊密相關(guān)的事項納入補充事項范圍，確保法律援助與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。加強刑事法律援助工作，切實貫徹落實好新刑事訴訟法施行后的刑事法律援助工作。探索受援人分擔費用制度，使法律援助惠及更多中低收入人群。
2．優(yōu)化法律援助便民服務(wù)措施。根據(jù)杭州市的實際情況，以推進機構(gòu)設(shè)施便利化為重點，加強便民窗口規(guī)范化建設(shè)，全面實現(xiàn)接待窗口“臨街落地”，合理劃分功能區(qū)域，完善無障礙通道等服務(wù)設(shè)施，以滿足群眾法律援助需求，實現(xiàn)援助服務(wù)便民、近民。拓寬法律援助申請渠道，進一步發(fā)揮法律援助工作站、聯(lián)絡(luò)點作用。
3．加強法律援助服務(wù)標準化建設(shè)。進一步規(guī)范法律援助受理、審批、指派、監(jiān)督、結(jié)案等各環(huán)節(jié)的工作，推進“打包簽約服務(wù)”等模式，建立健全科學(xué)的法律援助指派機制。探索建立法律援助案件服務(wù)標準，規(guī)范案件承辦標準，確保為困難群眾提供優(yōu)質(zhì)的援助服務(wù)。
（四）完善法律援助監(jiān)督、管理制度
1．進一步完善管理機制。加快市法律援助中心從重業(yè)務(wù)向管理業(yè)務(wù)并重的職能轉(zhuǎn)變，完善各項管理制度和措施，提高規(guī)范化管理水平。加強對各區(qū)、縣（市）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，加強法律援助資源共享和信息溝通，提高政策執(zhí)行力，促進區(qū)域間平衡良性發(fā)展。
2．完善對工作站、聯(lián)絡(luò)點的管理。建立系統(tǒng)的法律援助工作站制度，規(guī)范法律援助工作站設(shè)立條件、運作方式及監(jiān)督管理。完善工作站、聯(lián)絡(luò)點各項制度，建立科學(xué)合理并具有可操作性的工作站評級機制。加強部門協(xié)作，因地制宜地發(fā)揮工作站優(yōu)勢，拓展服務(wù)渠道完善法律援助聯(lián)絡(luò)員制度，配齊配強援助工作人員，使工作站、聯(lián)絡(luò)點更好地發(fā)揮作用。
3．加強對法律援助提供主體的監(jiān)管。進一步完善法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督機制，對承辦律師履行法律援助職責(zé)的情況進行綜合考核和全程跟蹤監(jiān)督。加強法律援助案件質(zhì)量評估工作，深入推行“同行評估”體系，并逐步實現(xiàn)評估結(jié)果與案件補貼發(fā)放以及援助案件指派掛鉤，切實規(guī)范法律援助服務(wù)。
4．加大法律援助信息化建設(shè)力度。通過向各區(qū)、縣（市）法律援助中心征集系統(tǒng)優(yōu)化意見及建議，對法律援助業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)進行完善和更新，使之更加符合實際工作的需要，進一步提高法律援助規(guī)范化水平和工作效率。適時開發(fā)全市統(tǒng)一的“12348”服務(wù)平臺，以滿足實際工作需要，實現(xiàn)規(guī)范管理，提高法律咨詢服務(wù)質(zhì)量。同時，積極推進將“12348”接電數(shù)據(jù)與法律援助業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)實現(xiàn)對接，完善法律援助數(shù)據(jù)庫，進一步實現(xiàn)資源共享和網(wǎng)上監(jiān)管。
（五）加強法律援助隊伍建設(shè)
法律援助工作人員的綜合素質(zhì)直接關(guān)系到法律援助服務(wù)的水平和質(zhì)量，要不斷加強法律援助隊伍建設(shè)，切實提高為民服務(wù)的能力。
1．加強理念意識建設(shè)。要切實提高法律援助工作人員為民服務(wù)的使命感和責(zé)任感，增強法治意識，引導(dǎo)法律援助工作人員進一步堅定信念，規(guī)范服務(wù)態(tài)度，強化執(zhí)法為民理念，實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。
2．加強業(yè)務(wù)能力建設(shè)。同時，通過強化理論學(xué)習(xí)、實踐鍛煉等途徑，不斷提高法律援助人的履職能力，特別是正確理解和適用法律法規(guī)、做好群眾工作、化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的能力，提高隊伍專業(yè)化水平。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極推進教育培訓(xùn)改革，創(chuàng)新培訓(xùn)理念、內(nèi)容和模式，切實增強業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作的針對性和實效性。
3．優(yōu)化法律援助隊伍管理機制?？紤]到法律援助工作的專業(yè)性和業(yè)務(wù)性，盡可能將專業(yè)的人員安排到法律援助崗位上。同時，嚴格法律援助機構(gòu)人員準入制度，堅持“凡進必考”，優(yōu)先招錄具有法律專業(yè)知識和法律執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的人員，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。協(xié)調(diào)加強法律援助志愿者工作的政策扶持力度，鼓勵優(yōu)秀志愿律師和法律院系大學(xué)畢業(yè)生到困難、少律師的縣市開展法律援助工作。此外，加強對法律援助工作的重視和保障力度，不斷增強法律援助事業(yè)對各類人才的吸引力，凝聚力。
法律援助工作是一項順民意、解民困、暖民心的重要民生工作。進一步做好新形勢下的法律援助工作，對切實維護困難群眾合法權(quán)益、保障社會公平正義、促進社會和諧穩(wěn)定都有著積極意義。杭州市法律援助工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已經(jīng)取得了豐碩的成果。今后，還需要積極探索，努力開創(chuàng)杭州法律援助工作新局面，建設(shè)平安幸福、美麗和諧的新杭州！
