??????????????檢察機關提起行政公益訴訟若干問題研究
??????????????????????? 何靖?? 戚建剛
????????????????????????一、引言
??? 我國正處于一個特殊的社會轉型期。在這個過程中，利益格局發(fā)生著深刻的變化，出現了多元的利益主體和利益關系。隨之而來的是私欲的膨脹和對私益的極端追求，無視公共利益的事件屢見不鮮。同時，我國現有的行政主觀訴訟制度，及現有的行政內部監(jiān)督體制在面對危害公共利益的時候往往力不從心。在司法實踐中，存在大量的侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些人因無直接利害關系而不能提起訴訟，有些人雖然有利害關系但因不知、不愿或者不敢而未能提起訴訟。因此，便出現了公共利益救濟的盲區(qū)，不能對危害公共利益的違法行為提供良好的司法救濟途徑。
??? “根據法治主義的最高信條之一的無救濟即無權利原則，要求對所用的合法權利都預設、提供充分和合理的救濟，而不論這種權利屬于個人性質、集體性質還是國家性質的利益?！盵1]人民檢察院作為我國的法律監(jiān)督機關，負有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責，有責任維護公益，加之檢察機關具有專業(yè)的公訴人員。因此，在公共利益和國家利益面臨危害的時候，能夠有效的維護。1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理了一起國有資產流失案件，始開了檢察機關行政公益訴訟的先河。而且，在十余年的檢察公益訴訟的實踐中也積累了豐富的經驗。但是，遺憾的是，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）有關檢察監(jiān)督的范圍非常狹窄和模糊，程序規(guī)定的原則性和制度保障的滯后、檢察機關法律監(jiān)督的性質和訴訟結構之間存在的矛盾，使得檢察檢察機關的法律監(jiān)督職能不能很好的適應現代社會發(fā)展的要求。因此，修改《行政訴訟法》，進一步明確檢察機關在行政公益訴訟中的地位、屬性、職能、程序以及提起行政公益訴訟的案件范圍和類別是我們迫待解決的問題。
??? 所謂檢察行政公益訴訟是指，檢察機關對損害國家利益和社會公共利益的行政違法案件，在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下，代表國家向法院提起公益訴訟，以維護國家利益和社會公共利益的制度。它具有如下基本特征：
??? 1．訴訟主體的的特殊性。檢察機關行政公益訴訟的主體是檢察機關，檢察機關可能與本案沒有任何的利害關系，但是作為法律的監(jiān)督機關有責任來履行維護社會公共利益的職責。
??? 2．檢察機關行政公益訴的救濟對象是國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟并不是對所有受到侵害公共利益的行為都提起行政公益訴訟，只是側重保護重大的國家利益和社會公共利益。
??? 3．公益訴訟爭論點的社會化特征。傳統(tǒng)訴訟所解決的糾紛發(fā)生在特定雙方當事之間，社會影響范圍非常有限。而行政公益訴訟則不然，它反映了訴爭的社會化，具有較為深遠的社會影響。在訴訟中，不僅檢察機關的主張有公益內容，而且法院在選擇適用法律時也同樣需要顧及到所訴爭焦點的公共利益屬性。在法律靈活性的范圍內，需保證社會公平得以存在和維持。
????????????????? 二、檢察機關提起公益訴訟的可行性
??? （一）理論上的可行性
??? 1．公共信托理論
??? “公共信托理論”產生于羅馬。根據這一理論，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財稅等是國民的共同財產，為了公共利益和公眾利用的目的，國民委托政府管理這些財產。[2]公共信托理論延伸出行政公益訴訟信托，當國民交給國家信托管理的財產受到侵害時，國家有義務保護信托財產不受侵害，國民并將自己的一部分訴權托付給國家。作為公共利益代表機關的國會可以將運用司法保護公共利益的任務托付檢察機關。檢察機關擔當了公共利益代表，有權就不法行政行為向法院提起行政公益訴訟。當檢察機關怠于行使該職權時，任何公民依據公共信托理論均可以原告之身份提起行政公益訴訟。[3]
??? 2．私人檢察總長理論
??? 該理論在1943年紐約州工業(yè)聯合會訴伊克斯案件中，由第二上訴法院首倡。法官從公共檢察官處延伸出私人檢察官理論?！氨M管憲法包含了有關原告資格的規(guī)定，國會仍可以為某個人或者某種人規(guī)定他們本來沒有的原告資格，即使有關個人沒有通常所要求的那種直接利害關系，法律賦予他們的資格仍然有效?！盵4]為了保護公共利益，國會可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也可以法律指定其他當事人作為私人檢察官，主張公共利益。[5]
??? 3．公共權利救濟的客觀性
??? “無救濟既無權利”是法治國家的重要原則。當權利受到侵犯時，若缺乏司法救濟或者救濟不當，那么權利就只能是一紙空文。我們強調的權利其實包含兩個方面的內容，即權利不僅意味著公民或社團及整個社會在法律允許的范圍內作為與不作為的自由，還應包含這種自由被侵犯或侵害時能夠及時、方便、安全的享受司法救濟并出現實質意義上的效果。值得強調的是，公共權利與權益的可訴諸司法救濟性應是其中最基礎的性質之一。法治的原理就是將社會糾紛與沖突納入法律范疇通過司法程序解決，并借助法律的特性經常性地釋放出摩擦力以保持社會的長久和諧。而公共利益正是因為這種社會糾紛與沖突的廣泛性，沖突雙方的不確定性和利益受眾的抽象性，而令司法救濟在公共權利方面界限較為模糊且實際效果欠佳，以至于整個社會更加高度關注與期待專門對于公共權益救濟的制度建設。檢察機關作為權力機關產生的法律監(jiān)督機關，負有保障法律統(tǒng)一，社會穩(wěn)定的重要職責，當重大的國家利益和社會公共利益受到損害時，檢察機關應當肩負起這一神圣的使命，使公共利益得到很好的救濟，從而保障公共利益的更好實現。
??? 4．我國法學研究的前沿成果，特別是關于檢察監(jiān)督和公益訴訟的研究成果為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了理論支撐
??? 人們要建立任何一項制度，要在該制度建立后保障其良性運轉，要通過該制度良性運轉發(fā)揮其對社會的預設功能和作用，都必須事前對相應制度進行充分的理論研究，把握該制度的性質、特征，熟悉該制度的功能、作用，掌握該制度運作所需的環(huán)境，明了該制度的功能、作用發(fā)揮所需的條件，了解該制度在國外、境外運作的實際情況，其產生的正面和負面的效果，各國、各地區(qū)運用該制度成敗得失的經驗、教訓，等等。人們如果沒有相應的理論準備，匆忙地建立起一項制度，該制度很可能在建立后難以正常運作和發(fā)揮其應有的作用，有時甚至不僅不能發(fā)揮其正面作用，還可能產生負面作用。這方面我們過去有過深刻的教訓。正是因為有過去的教訓，今天對于建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是非常慎重的，是非常重視理論準備的。早在制定《行政訴訟法》的十幾年前，法學界就開始了行政公益訴訟的研究，到現在應該說已經取得了相當豐碩的研究成果。正是這些研究成果，包括關于一般檢察監(jiān)督和一般公益訴訟(民事公益訴訟和行政公益訴訟)的研究成果、關于國外檢察監(jiān)督和公益訴訟的研究成果，為在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了理論支撐。[6]
???? （二）法律上的可行性
??? 1．憲法確立的檢察機關的法律地位為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據
??? 《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！币虼耍瑱z察機關有權對行政機關侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）實施法律監(jiān)督。國內外的經驗證明，檢察機關提起行政公益訴訟對于監(jiān)督、制約行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為，維護國家和社會公共利益是非常有效的。
??? 2．法律依據
??? 《行政訴訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）規(guī)定了檢察機關保護國家、集體利益的任務。對行政權力的合法性行使進行監(jiān)督是檢察機關的職責。當一種違法行為嚴重損害社會公共利益，卻無人有資格或者有意愿提出異議，或者個人提出難獲支持或難以糾正，處于維護公共利益考慮，國家有必要設立公權機關代表這種利益為違法行為提出糾正。檢察機關作為國家權力機關直接產生的法律監(jiān)督機構，是國家利益和社會利益最適宜的代表者，對損害國家利益、公共利益的行政行為，由檢察機關作為代表提起訴訟最為適當。[7]
???? （三）國外及歷史經驗的可行性
???? 1．國外檢察機關提起公益訴訟的考察
??? 從各國司法實踐來看，關于檢察機關提起行政公益訴訟，德國確立了公益代表人制度、法國的行政越權之訴、英國設立的檢察長對公共機構損害公益的越權行為可以介入訴訟制度、美國的檢察官為政府代表對公益案件提起訴訟制度。
??? 行政公訴制度最早起源于19世紀末的德國巴伐利亞邦。該邦于行政法院內設檢察官，負責對政府的違法行為向法院提起行政訴訟。[8]而德國《聯邦行政法院法》也規(guī)定了聯邦最高檢察官、州和地方公共利益代表人，參加聯邦最高等行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政訴訟，他們是行政訴訟中的法定代表人。
??? 英美法系國家檢察機關的總檢察長職權具有雙重性，他代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動。在英國，對涉及公共利益的案件是否起訴，并不取決于是否有告發(fā)人，只要公共利益可能或正在受到非法侵害的事實存在，檢察長就可以依照自己的職權提起訴訟。因此，“為公共利益而采取行動是總檢察長的專利，他的作用是實質性的合憲法，他可以自由地從總體上廣泛考慮公共利益，因而他可以自由考慮各種情形，包括法治的及其他的”。[9]美國法律規(guī)定“總檢察長可以由國會授權，以公益代表人的資格提起訴訟”。[10]聯邦最高法院法官勃瑞威爾指出：“無論何時，只要是被指控的行為影響到合眾國整個國家利益，涉及到憲法要求關心的國家事務，涉及到國家有確保全體公民的平等權利的義務等，聯邦和州總檢察長都有權提起民事、行政，甚至刑事訴訟?！盵11]這意味著，美國聯邦總檢察長從維護國家利益出發(fā)，可以介入到任何感興趣的行政訴訟案件中。
??? 2．我國歷史上的相關規(guī)定
??? 中國近代北洋政府1914年公布的《平政院編制令》和《行政訴訟法》規(guī)定，對行政官署損害人民權利之行政處分或者決定，人民在法律規(guī)定時間內沒有提起行政訴訟的，肅政廳之肅政史可以在法定訴訟時間過后的60天內，以原告身份提起行政訴訟。革命根據地時期檢察機關提起行政訴訟，最早追溯至1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》，其在高等法院檢察長職權的第6項規(guī)定檢察長“為訴訟當事人，或公益代表人”。建國后，1949年12月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：“(最高人民檢察署)對于社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”1951年9月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第6款和《各級地方人民檢察署組織通例》第2條第6款規(guī)定：檢察機關代表國家公益參與有關社會和勞動人民利益有關之重要民事案件及行政訴訟。[12]1954年《人民檢察院組織法》也明確規(guī)定：“人民檢察院對有關國家和人民利益的重要案件有權提起訴訟，賦予檢察機關公益訴權”。[13]
????????三、檢察機關在我國行政公益訴訟中的角色定位
??? （一）把檢察機關提起行政公益訴訟的身份界定為公訴人
??? 檢察機關究竟是以何種身份提起行政公益訴訟的，在理論上存在以下幾種觀點：法律監(jiān)督人說[14]、公益代表人說[15]、原告人說[16]、雙重身份說[17]、訴訟代理人說[18]、公訴人說。但是，法律監(jiān)督人說比較的籠統(tǒng)，因為檢察機關作為監(jiān)督者具有潛在的強制力，容易影響審判的獨立和公正；而公共利益代表人說無法體現檢察機關提起和參加公益訴訟的法律地位，更無法體現其所享有的權義；雙重身份說雖注意到了檢察機關提起訴訟的兩種屬性，但該說忽視了起訴和法律監(jiān)督兩種截然不同的訴訟職能，在某種程度上存在一定的沖突。唯有公訴人說最能體現了我國檢察機關代表國家行使法律監(jiān)督權的功能，進一步實現了檢察機關維護國家和社會公共利益的職能作用，也貼切地概括了檢察機關介入行政公益訴訟的身份和地位。因為公訴權本質上一種訴訟上的請求權，有訴權的屬性；另一方面公訴權又是一種國家訴權，具有特殊性，既體現了檢察機關提起行政公益訴訟的法理基礎和目的，有主張檢察機關在訴訟中當事人化。
?? （二）檢察機關提起行政公益訴訟范圍
??? 值得肯定的是并不是所有的行政案件都是有檢察機關提起行政公益訴訟，只有涉及到國家利益和社會公共利益受損的案件時，才賦予檢察機關提起行政公訴訴訟，這類案件主要包括：（1）國家、集體和公民重大利益受到侵害的案件。如國有資產流失案件，通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產等。據統(tǒng)計改革開放以來30年中，國有資產權益受到嚴重的侵害，社會主義社會的經濟基礎受到嚴重威脅，檢察機關作為法律監(jiān)督者的身份向法院提起訴訟，對保護公益資產流失顯的尤為重要。（2）環(huán)境污染，破壞生態(tài)平衡的案件。如不依法設置和適用防治污染設施的行為、引進不合符我國環(huán)境保護規(guī)定要求的技術和設備；違反環(huán)境保護法的規(guī)定。造成環(huán)境污染事故。破壞自然環(huán)境的行為；違法捕撈水產品行為、非法狩獵、盜伐森林、破壞草原等；環(huán)保部門及環(huán)境保護監(jiān)督管理人員濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊的行為?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國民法通則》和1995年10月通過的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》都規(guī)定對污染環(huán)境造成他人損害的應當承擔法律責任，由檢察機關對這類案件提起公訴，請求法院判決，可以很好的保護公共利益。（3）妨害國家宏觀經濟管理秩序的案件。如違反統(tǒng)計法的案件；違反稅法的案件；走私案件；違反金融法的案件；違反會計法的案件；違反計劃法的案件等。（4）擾亂市場經濟秩序的案件。如壟斷、限制競爭、不正當競爭案件；侵犯消費者、用戶合法權益，具有社會危害性的案件；價格違法案件；擾亂房地產市場秩序的案件；侵犯知識產權的案件；非法經營案件；非法經營案件；妨害對企業(yè)管理秩序案件；違反計量法的案件；違反標準法的案件。就產品質量侵犯消費者權利案件而言，每年全國有關質量問題的投訴都居各項投訴的前列。質量問題已經嚴重干擾了人們的正常生產和生活，而這類案件一旦訴至法庭，往往由于受害人數多，彼此之間難以取得一致意見。對于這類糾紛，由檢察機關提起訴訟既體現了國家干預的權威性，又可避免因原被告地位和力量上的懸殊造成的某些訴訟障礙的發(fā)生。（5）危害公共利益的行政案件。如政府機關的不當行政行為；政府機關以行政權力為根據的不當民事行為，包括出讓土地、出售企業(yè)、政府采購、公共工程發(fā)包等；政府機關行政權行使的不當事實行為，包括所謂的形象工程、公款旅游；政府機關的不作為，包括不履行法定職責。
?? （三）檢察機關提起行政公益訴訟的條件限制
??? 對檢察機關提起行政公益訴訟的范圍應予限制，這樣既可以避免因案件太少而發(fā)揮不了應有的效果，又不至于因為案件過多而使檢察機關難以勝任，影響到其他檢察工作的開展。且考慮到檢察機關隊伍的整體素質、經費保障、人員配備等因素，如將檢察機關提起行政公益訴訟的范圍一下設定過大，則反而事與愿違，會將檢察機關置于一個難堪的突兀境地，使得該項制度受到各方面的巨大沖擊而難以實施下去。我國現行法律規(guī)定并借鑒國外規(guī)定，認為檢察機關提起行政公益訴訟的應當具有以下三個必要的條件。
?? （1）被訴行政行為的不合法性。公益訴訟的客體是行政主體的行政活動的合法性。
?? （2）因起訴機制受阻。在國家利益和社會公共利益受到不法行政行為侵害并造成損失時，卻沒有符合資格的行政相對人，或是雖有行政相對人但不敢起訴、不愿起訴、不能起訴等。
?? （3）違法行政行為所造成的損害必須是重大的國家利益和社會公共利益。在“重大”的把握上，應當從涉案范圍、人數、金額、社會影響、后果程度等進行綜合評判[19]。對那些僅僅涉及少數群體或個人權益被侵害的情形，應當提起行政私益訴訟為宜，檢察機關一般不宜介人，否則將造成檢察機關是私益代表的負面效應，不利于其公正、獨立地行使提起公益訴訟權，也難以體現出公益的性質。
?? （四）檢察機關提起行政公益訴訟的所需的制度環(huán)境
??? 制度環(huán)境的好壞直接影響到檢察機關提起的行政公益訴訟能否在現行的司法體制下發(fā)揮很好的作用。為了保障檢察機關行政公益訴訟的健康運行，我們必須完善兩項必不可少的制度：
?? （1）檢察獨立。由于行政機關掌握了檢察機關的命脈，地方各級檢察院的人事任免、經費保障、裝備建設等都依靠地方，受到地方的制約。檢察權地方化的色彩比較的嚴重。這種模式使得檢察機關在提起行政公益訴訟追求行政機關的違法行政行為的責任以維護社會公共利益時，必然有所顧慮，辦案時很難做到依法辦事。所以，作為司法機關的檢察機關并沒有完全的獨立于行政機關，只有構建一體化格局，構建“垂直領導、預算單列、統(tǒng)一協調、分級負責”的檢察一體化格局，真正實現憲法規(guī)定檢察獨立，具體的作法就是通過立法賦予檢察機關統(tǒng)一的財政控制權和物質調配權來促進經濟獨立；另外，在主要人事管理上實現檢察系統(tǒng)直接管理，即賦予檢察機關應有的人事決定權[20]。
?? （2）司法限度。檢察機關提起的行政公益訴訟最終要透過法院的判決才能產生法律上的效力，所以檢察機關在提起行政公益訴訟的時候要考慮到法院對行政行為的審查限度。因為在有些場合，法官并不能夠勝任認定和維護具有很大不確定性的公共利益的任務。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于“認定和維護”某種“可確定的公共利益”時，司法自身的性質和功能就會發(fā)生相應的變化，即會導致司法更少保守性、更多創(chuàng)新性，這更強調法院的政策形成功能，而這一功能更適合由行政機關來承擔。[21]同時，公益訴訟對社會公共利益的維護，實際上是旨在尋求改變現行的公共政策或確立一項新的公共政策。因此，法院在處理某些具體的公益訴訟案件的結果常常與潛藏在案件背后的公共政策的調整、現行立法的修改和完善等社會性的大問題密切相關[22]，這需要司法在社會中有相當高的權威，而我國處在法治建設的初級階段的客觀事實，要求我們對某些政策性比較的強的公益案件尚不能介入。
??????? 四、檢察機關提起行政公益訴訟的具體操作程序
?? （一）確立多元主體和檢察前置審查的啟動模式
??? 這種模式既能徹底地拓寬公益被侵害的救濟渠道，充分保護公共利益，又能注意到合理性、可行性和現實性的要求，從而有效防止濫訴，防止浪費司法資源。該模式較檢察機關單一啟動模式和多元主體直接起訴模式具有明顯的優(yōu)勢。
??? 一元啟動模式就是將行政公益訴訟的起訴權僅授予檢察機關，檢察機關代表國家對行政機關侵害公益的行為進行起訴，即檢察機關專門行使行政公益訴訟權。[23]多元主體直接啟動模式就是立法時將檢察機關、公民、社會團體均作為公益訴訟的發(fā)動主體，[24]檢察機關、非政府組織和公民發(fā)現公益被侵害現象，均可向法院提起訴訟。無論法院先行受理哪一類主體提起的公益訴訟，它就具有訴訟優(yōu)先權。單一的訴訟啟動模式將起訴權設置的過分集中，很容易導致行政公益訴訟渠道過于狹窄，使得被侵犯的公益不能得到全面或者及時的救濟；而多元主體直接啟動模式存在濫訴及增加法院的壓力等問題，也不能在公共利益遭到損害是提供有效的救濟。唯有建立起既充分保護公共利益，又防止司法資源浪費；既賦予公民和非政府組織訴權，又防止濫訴的行政公益訴訟啟動模式，才能真正的保障被侵害的公益權利得到有效的救濟。
??? 英美法系國家早已采取前置審判模式，即公民提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關國家機關制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，當有關國家機關不提起訴訟時，公民才可徑行提起訴訟。[25]如美國《反欺騙政府法》規(guī)定，公民個人提起訴訟時，需將訴狀密封后送交美國司法部，該部在收到訴狀后60天之內必須作出是否參與并為主要原告的決定。如果司法部決定不參與，個人原告可以自己訴訟到底。如果司法部參與，個人仍是原告之一。[26]
??? 這一方案也得到了國內大多數學者的認可，2005年提出的《行政訴訟法修改建議稿》第29條規(guī)定人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關應當在一個月內予以糾正或予以書面答復。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在接到申請之日起二個月內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟?！钡珜τ谔厥庑姓嬖V訟應采用檢察機關一元啟動模式，即對抽象行政行為的訴訟只能由檢察機關提起。檢察機關一元啟動，可依公民、法人或者其他組織的申請、控告、舉報等提起。也可依職權發(fā)動，當檢察機關認為某行政行為侵害或可能侵害社會公益時，可依法主動向法院提起行政公益訴訟，但此項職權的行使，必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權對行政權的過分干預，而降低行政效率。[27]
? （二）提起訴訟前的督促告知程序
??? 當公民、法人或者其他的團體認為行政機關的行為侵害了公共利益，和通過申請、控告、舉報的形式申請?zhí)崞鹪V訟，檢察機關經審查后，確定行政主體的違法行政行為嚴重侵害國家和社會公共利益的，在起訴前應當先行向有關行政主體發(fā)出檢察建議，需以書面形式闡明行政主體違法的具體內容，要求其立即糾正違法行政行為，并給予合理期限作為答復、整改期間，督促接受檢察建議的行政機關作出答復或整改。如行政機關在無正當理由的情況下不予答復或遲延答復，或者拒絕、怠于執(zhí)行整改內容的，檢察機關才能提起行政公益訴訟。若行政機關根據檢察建議糾正了違法行政行為，履行了行政職責，那檢察機關就無需啟動訴訟程序。[28]這種訴前督促告知程序，既能降低訴訟成本，節(jié)約司法資源，又能使得公共利益的到及時有效的救濟。行政機關作為違法行政行為的實施主體，當檢察機關的檢察意見被其接受時，能夠好快捷的就投入到案件的處理階段中，把握案件處理的最佳時機。這較之在審判機關在經過審判后，在判決違法行政的行政機關采取處理措施的效果要明顯的多。
?? （三）資格審查制度
??? 即法院在正式受理檢察機關提起的行政公益訴訟時，應當審查檢察機關提起的證據是否充分，起訴是否有理由，是否符合起訴的條件。這樣能夠防止檢察機關的濫訴。訴訟是化解糾紛的重要的司法手段，檢察機關為了維護公共利益，提起行政公益訴訟，請求法院裁判違法的行政行為，使得社會公益能夠的到很好的維護。但是法院并不能一味的屈從于檢察機關的訴訟請求，對訴訟進行審查也是法院職責所在。這樣能很好的保障訴訟的質量及減少司法資源的浪費。
?? （四）公益訴訟費用的承擔
??? 檢察機關提起行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益，所以其訴訟費用的承擔方式應該與一般行政訴訟有所不同，應遵循以下原則：（1）無償原則，即檢察機關提起行政公益訴訟原則上不收取任何訴訟費用；（2）限制主義，即為了防止濫訴，可以先向檢察收取適當的費用；（3）被告補償，如果敗訴，一般判決行政機關承擔訴訟費用。如我國臺灣地區(qū)就有判令被告支付一定費用給具體貢獻的原告的作法。之所以對檢察機關提起行政公益訴訟的問題進行討論，其原因在于當公共利益受到損害時，無直接利害關系的公民、法人或者機關團體迫于訴訟費用的壓力不愿意對侵害公共利益的行為請求司法救濟；或者雖然有公民、法人或者機關團體為追求正義的價值，在逾越訴訟費用的壓力后，向法院請求對破壞公共利益的行為給予法律上的制裁，但是由于公益訴訟案件的復雜性、利益的廣泛性，訴訟時間的長久性等原因，也迫使提起行政公益訴訟的公民、法人或者機關團體最終放棄了高成本的司法救濟途徑。當公共利益受到侵犯時，如國檢察機關要么漠不關心、要么心有余而力不足，那么公共利益最終將會面臨什么樣的境況？所以對檢察機關提起行政公益訴訟時有關訴訟費用的原則要求，對保障公益訴訟的順利進行，公眾利益的最終救濟就有強的實際意義。
?? （五）舉證責任的合理分配
??? 現行《行政訴訟法》及其司法解釋采用由被訴行政機關承擔具體行政行為合法性的舉證責任，這符合行政行為“先取證、后裁決”的要求。行政公益訴訟本質上仍屬于行政訴訟范疇。檢察機關提起行政公益訴訟，主要是程序意義上的司法權，不能凌駕于行政訴訟的基本制度之上，不能因為檢察機關取證能力和司法水平的優(yōu)勢，就破壞普遍適用的行政訴訟證據規(guī)則。因此對行政公益訴訟的舉證責任應當根據檢察機關與行政機關的身份合理分配，即由被訴行政機關承擔其行政行為合法性的舉證責任，出示其作出行政行為的事實依據和法律依據。對于公益損害的事實證據，由提起訴訟的檢察機關負責提供。[29]
?? （六）檢察機關訴訟風險的承擔
??? 檢察機關對損害公共利益的行政行為提起行政公益訴訟的目的是維護公共利益。雖然檢察機關是以自己的名義提出的行政公益訴訟，但是其與案件不具有直接的利害關系，本身不享有實體的權利，其行使的只是一種程序上的訴訟權利，承擔程序意義上的訴訟結果。因此，如果法院認為檢察機關提起的公益訴訟缺少事實和法律根據，不能成立時，檢察機關不承擔敗訴的風險，不承擔實體法上的責任。隨著公益遭受侵害問題越發(fā)突出，傳統(tǒng)當事人理論中的“法律權利標準”逐步讓位于“利益范圍標準”。這個標準的轉變能為檢察機關提起行政公益訴訟提供理論上的支持，但是，在涉及到權利義務的承當上，我們主張依然堅持“法律權利標準”。如果檢察機關為了維護公益還必須的承擔訴訟的風險，這完全有悖于正義的聲張和正義的價值。因此，主張檢察機關不承擔敗訴的風險具有合理理由。