? ? ?為了貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，為“三改一拆”、“五水共治”工作提供法理支撐和智力支持，2014年12月12日杭州市司法局、杭州市法學(xué)會(huì)、杭州市普法辦聯(lián)合舉辦了“三改一拆”、“五水共治”法治保障研討會(huì)。市委副秘書長、市委政法委副書記徐小林到會(huì)并作了重要講話，市司法局局長、市普法辦常務(wù)副主任吳聲華和市“三改一拆”辦公室、“五水共治”辦公室負(fù)責(zé)人，浙江大學(xué)法學(xué)院專家，以及部分獲獎(jiǎng)?wù)撐淖髡吖?/span>70余人參加了研討會(huì)。本次研討會(huì)共收到論文78篇，表彰了優(yōu)秀論文20篇、優(yōu)秀組織單位6個(gè)。論文作者來自高校、法院、檢察院、律師事務(wù)所以及建委、規(guī)劃、城管、房管、林水、環(huán)保、司法行政等部門，他們立足杭州實(shí)際，緊緊圍繞“三改一拆”、“五水共治”法治保障展開理論探討，提出了諸多建設(shè)性的措施和對(duì)策。現(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下：

一、“三改一拆”的法治保障

8月18日全省“三改一拆”工作電視電話會(huì)議上，省委書記夏寶龍強(qiáng)調(diào)，“三改一拆”是對(duì)無章無序、無法無規(guī)行為的斗爭，要把“三改一拆”與法治浙江建設(shè)緊密結(jié)合起來，以法治為保障持續(xù)深入推進(jìn)“三改一拆”，做到不獲全勝?zèng)Q不收兵。研討會(huì)的許多論文從不同角度闡述了“三改一拆”與“法治”的內(nèi)在聯(lián)系。

（一）運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)“三改一拆”

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出：“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”。以法治推進(jìn)“三改一拆”首先是確保自身合法性，順應(yīng)時(shí)代潮流的必然要求，而對(duì)“三改一拆”這樣的重大工程，法律不僅是規(guī)范的標(biāo)尺，更是推進(jìn)革新的主要力量，是解決沖突的首要渠道。有論者從認(rèn)識(shí)論角度分析了“三改一拆”實(shí)踐中的“法治”意蘊(yùn)與內(nèi)涵，認(rèn)為：“法治”既是時(shí)代的要求，也是力量的源泉；“法治”既需提升公民守法度，更需推進(jìn)依法行政；“法治”既要合乎實(shí)體正義，也包含程序正當(dāng)要求；“法治”不僅是生活秩序的規(guī)范，更是現(xiàn)代治理精神的彰顯。該論者繼續(xù)從方法論角度闡述了“法治”框架下“三改一拆”的路徑與方法：一是完善立法，加強(qiáng)“三改一拆”的法制保障，包括編制更嚴(yán)密的“三改一拆”法律制度網(wǎng)，以政策法治化提升“三改一拆”實(shí)效，規(guī)范“三改一拆”政策文件制定程序。二是恪盡職守，培育民眾的法律信仰，即：干部帶頭守法，不搞違建；公平拆違，一把尺子量到底；重諾守信，言必信行必果；加強(qiáng)服務(wù)，做好“改拆”后的善后保障。三是程序公正，提升“三改一拆”的法治化水平，即：加強(qiáng)法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政；加強(qiáng)能力作風(fēng)建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)；積極運(yùn)用法治方式，講究改進(jìn)工作方法。四是創(chuàng)新管理，探索“三改一拆”的現(xiàn)代治理模式，即：推進(jìn)“三改一拆”的教化引導(dǎo)；推進(jìn)“三改一拆”的基層自治；推進(jìn)“三改一拆”的協(xié)商民主；推進(jìn)“三改一拆”的公眾參與。[1]

（二）“三改一拆”要注重依法行政

有論者闡述了“三改一拆”與推進(jìn)依法行政和建設(shè)“法治浙江”的內(nèi)在關(guān)系，分析了當(dāng)前“三改一拆”工作對(duì)依法行政與建設(shè)“法治浙江”形成的挑戰(zhàn)：依法處置認(rèn)定繁、程序長、執(zhí)行難；特殊弱勢(shì)群體基本權(quán)利保障難；土地“二次開發(fā)”利用政策突破難。在此基礎(chǔ)上，提出了在“三改一拆”工作中踐行依法行政和建設(shè)“法治浙江”的十條意見建議：組織保障要到位；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有法可依；執(zhí)法主體要依法明確；程序設(shè)定要規(guī)范簡單；宣傳法律爭取自拆；執(zhí)法機(jī)制要高效快捷；執(zhí)法手段要靈活多樣；最強(qiáng)力度敢啃硬扶弱；最廣范圍信息公開；立足實(shí)際實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。[2]

從審判實(shí)踐反映的情況看，當(dāng)前基層行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)“三改一拆”工作過程中，存在行政訴訟敗訴率高的問題。有論者通過整理分析2013年1月以來X區(qū)拆遷拆違行政案件的審理情況，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)敗訴的原因主要有以下四方面：因程序嚴(yán)重違法而導(dǎo)致敗訴；因認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足而導(dǎo)致敗訴；因怠于履行拆違職責(zé)而導(dǎo)致敗訴；因其他執(zhí)法和應(yīng)訴瑕疵而導(dǎo)致敗訴。為提高“三改一拆”工作依法行政水平，提高行政訴訟勝訴率，該論者建議：一要牢固樹立五種意識(shí)，即依法行政意識(shí)、尊重程序意識(shí)、準(zhǔn)確用法意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、合理行政意識(shí)；二要高度重視應(yīng)訴工作，即：要在法定期限內(nèi)提交應(yīng)訴材料，合理配置出庭人員，嚴(yán)格執(zhí)行行政首長出庭應(yīng)訴制度；三是進(jìn)一步完善司法與行政的良性互動(dòng)，即：完善拆遷工作協(xié)調(diào)會(huì)商制度，完善強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)材料預(yù)審制度，完善法院與政府溝通平臺(tái)。[3]

（三）“三改一拆”要重視引入法律服務(wù)

有學(xué)者建議，在“三改一拆”中要通過政府購買等方式，積極引入法律服務(wù)。首先，法律服務(wù)為“三改一拆”提供法律遵循。要發(fā)揮政府法律顧問的作用，對(duì)“三改一拆”項(xiàng)目的合法性、可行性及拆遷的依據(jù)、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行深入研討論證，制定專門的措施標(biāo)準(zhǔn)，確?！叭囊徊稹币婪▽?shí)施，有據(jù)可循、有規(guī)可守。其次，法律服務(wù)為“三改一拆”做好宣傳發(fā)動(dòng)。要組建普法講師團(tuán)，深入機(jī)關(guān)、企業(yè)、社區(qū)開展“三改一拆”法制宣傳教育主題活動(dòng)，做好拆遷工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做好社區(qū)居民的宣傳發(fā)動(dòng)，做好重點(diǎn)戶重點(diǎn)人的教育引導(dǎo)，并結(jié)合“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建開展宣傳。第三，法律服務(wù)為“三改一拆”化解矛盾糾紛。要依托法律顧問、社區(qū)（村）律師、司法所工作人員、人民調(diào)解員、“和事佬”等力量，牢牢把握矛盾調(diào)解、行政復(fù)議、法院訴訟等環(huán)節(jié)，以支持合法拆遷，維護(hù)當(dāng)事人合法利益為目標(biāo)，有針對(duì)性地尋求救濟(jì)渠道，化解矛盾糾紛，有力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。第四，法律服務(wù)為“三改一拆”提供法律支持。要積極發(fā)揮政府法律顧問、社區(qū)(村)律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員等法律服務(wù)人員的作用，為“三改一拆”提供法律支持。要梳理拆遷文件信息，確保程序合法；要及時(shí)開展裁決訴訟，確保拆遷依法；要做好拆前財(cái)物公證，預(yù)防矛盾糾紛。[4]

又有學(xué)者指出，黨的十八屆三中全會(huì)提出了關(guān)于普遍建立法律顧問制度的要求，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步作出了戰(zhàn)略決策：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。要在“三改一拆”中真正做到依法行政，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府法律顧問的作用。政府法律顧問可以站在法律的角度上，用法治思維幫助政府解決拆遷改造前后不同時(shí)間段出現(xiàn)的各種現(xiàn)實(shí)問題，在不同階段發(fā)揮不同作用。在拆遷改造前，政府法律顧問是“宣傳員”，可以站在較為超脫的角度，用專業(yè)的知識(shí)對(duì)被拆遷改造者進(jìn)行宣傳和做思想工作；在拆遷改造中，政府法律顧問是“參謀員”，可以幫助執(zhí)法部門確定拆遷改造對(duì)象和合理補(bǔ)償數(shù)額，避免誤改錯(cuò)拆，引發(fā)社會(huì)矛盾；在拆遷改造后，政府法律顧問是“評(píng)論員”，可以對(duì)整個(gè)工作的績效考核進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)。[5]

（四）“三改一拆”要加強(qiáng)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)

“三改一拆”是一場造福百姓的大事，對(duì)于環(huán)境美化、招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可比擬的好處，但在實(shí)施“三改一拆”過程中也存在一些問題。有論者分析，“三改一拆”中的問題主要表現(xiàn)在：為拆而拆、重拆輕改、缺乏人文關(guān)懷、不公平執(zhí)法、后續(xù)手段不足。針對(duì)這些問題，要從公正、效益、人性化角度進(jìn)行“三改一拆”，以期更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。具體是：規(guī)劃要具有前瞻性、大局觀，合理確定“違法建筑”的范圍；加強(qiáng)法制宣傳，得到群眾的理解和支持；執(zhí)法更加人性化；創(chuàng)新工作方法，堅(jiān)持以改帶拆、以拆促改、改拆結(jié)合，進(jìn)一步促轉(zhuǎn)型、治環(huán)境、惠民生；提高拆后土地利用率，還利于民；對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行針對(duì)性的法律法規(guī)及政策培訓(xùn)。[6]

還有學(xué)者認(rèn)為，“三改一拆”進(jìn)程中對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益進(jìn)行司法保護(hù)是法治社會(huì)維護(hù)公平公正的需要?！叭囊徊稹鄙婕暗奖姸喾降睦妫疬w的過程就是各主體之間利益博弈的過程，當(dāng)利益不能達(dá)到平衡時(shí)，糾紛就會(huì)不可避免地產(chǎn)生。在糾紛持續(xù)的過程中，一方或各方會(huì)因?yàn)樽约旱臋?quán)利受損而需要尋求救濟(jì)。在現(xiàn)實(shí)中，救濟(jì)的渠道主要是行政救濟(jì)、司法救濟(jì)和自助行為三種形式。在這三種救濟(jì)的形式中，司法救濟(jì)無疑是法治社會(huì)公平、正義的最后一道防線，是權(quán)利和自由的捍衛(wèi)者。司法保護(hù)的對(duì)象既應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人實(shí)體上的權(quán)益如居住權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、生命健康權(quán)和公平交易權(quán)，也應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人程序上的權(quán)益如知情權(quán)和異議權(quán)。司法保護(hù)需要遵循司法中立原則、程序正當(dāng)原則、利益平衡原則和保護(hù)弱者的原則。在司法實(shí)踐中，還應(yīng)當(dāng)考慮在可以達(dá)到目的的數(shù)個(gè)手段中，只選擇對(duì)人民權(quán)利最小影響的手段，且公檢法司均應(yīng)當(dāng)在工作中貫徹落實(shí)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的司法保護(hù)。[7]

（五）“三改一拆”要加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新

違法建筑的不斷產(chǎn)生，成為與城市化進(jìn)程極不和諧的因素。擅自新建、改建、擴(kuò)建建筑物、構(gòu)筑物的行為時(shí)有發(fā)生，屢禁不止。拆違只是違法建筑產(chǎn)生后的補(bǔ)救手段，且不可避免地造成對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。從這個(gè)角度來說，有效地防違控違，落實(shí)各級(jí)責(zé)任，建立有效的防控機(jī)制，才能從根本上遏制違法建筑的產(chǎn)生。有論者深入分析了違建發(fā)生的現(xiàn)實(shí)根源：經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、法律意識(shí)淡薄、公共意識(shí)較弱、職能部門監(jiān)管不到位、城市規(guī)劃存在滯后因素、社會(huì)歷史因素影響。繼而分析了“違建”防控工作困境：“防控預(yù)警”作用弱，“部門配合”效率低，“違法建筑”概念混，“執(zhí)法查處”周期長，“即查即拆”執(zhí)行難。針對(duì)這些困境，提出了構(gòu)建完善“違建”防控合作新機(jī)制的設(shè)想：一是落實(shí)責(zé)任，屬地管理的“控源頭”機(jī)制，包括完善政策體系、落實(shí)責(zé)任分工、實(shí)行屬地管理、及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止。二是公眾參與，官民合作的“軟治理”機(jī)制，包括引導(dǎo)教化、團(tuán)體自治、公眾參與。三是加大宣傳，執(zhí)法保障的“長效化”機(jī)制，即加大宣傳力度，營造良好輿論氛圍；加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決懲處違建行為。[8]

二、“五水共治”的法治保障

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。因此，在依法治國背景下全面推進(jìn)“五水共治”，亟待一系列有理有據(jù)、有力有效的應(yīng)對(duì)措施，以克服當(dāng)前治治水實(shí)踐中遇到的諸多困難和挑戰(zhàn)。

（一）要從生態(tài)文明高度推進(jìn)“五水共治”工作

有論者提出，黨的十八大高瞻遠(yuǎn)矚，將生態(tài)文明建設(shè)與法治建設(shè)置于同等重要的位置，在堅(jiān)持依法治國基本方略不動(dòng)搖的前提下，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義總體布局由“四位一體”向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”轉(zhuǎn)變，不僅將美麗中國提高至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特定高度，而且為生態(tài)文明建設(shè)的法治化道路指明了方向。五水共治是建設(shè)美麗浙江的關(guān)鍵之策，是解決當(dāng)前浙江省嚴(yán)峻的水資源現(xiàn)狀和日益增長的用水需求之間矛盾的必由之路。在立法方面，目前省內(nèi)地方性規(guī)范較為原則化、涉及面過窄、實(shí)際可操作空間不大，導(dǎo)致水資源立法滯后于保護(hù)工作；具體、可操作環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度還十分匱乏；環(huán)境公益訴訟制度處于缺位狀態(tài)。在執(zhí)法方面，還存在多頭執(zhí)法、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)偏低、行政化干預(yù)過多等弊端。在司法方面，也面臨水污染案件啟動(dòng)難、訴訟難，專門性的環(huán)保法庭缺失等困境。據(jù)此論者認(rèn)為，現(xiàn)階段實(shí)施“五水共治”戰(zhàn)略的首要關(guān)注點(diǎn)是加強(qiáng)水資源的法治化建設(shè),以法律為抓手保障治水工作順利進(jìn)行。首先，應(yīng)完善現(xiàn)階段法律法規(guī)體系，例如系統(tǒng)梳理相關(guān)涉水法律的上下位關(guān)系、轉(zhuǎn)變“唯GDP”的錯(cuò)誤政績觀等舉措。其次，應(yīng)努力提升執(zhí)法水平，包括理清各部門職責(zé)范圍、克服地方保護(hù)主義思想、切實(shí)提升執(zhí)法人員的素質(zhì)等措施。最后，應(yīng)高度重視加強(qiáng)司法保護(hù)工作，重點(diǎn)實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度，建立專門性的環(huán)保法庭。[9]

（二）要立足當(dāng)?shù)厮Y源現(xiàn)狀推進(jìn)“五水共治”工作

“五水共治”工作的突出特點(diǎn)是以當(dāng)?shù)亍拔逅钡默F(xiàn)狀為依據(jù)，因地制宜、實(shí)事求是地探討治水對(duì)策。浙江省富春江流域目前是“五水共治”工作的攻堅(jiān)地段，富陽市治理“五水”的任務(wù)尤其艱巨。有論者指出，我國在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中對(duì)水資源的競爭使用已經(jīng)造成了嚴(yán)重的生態(tài)失衡后果。富陽市雖倚賴富春江而有充沛降水，但是依然存在城區(qū)供水路線較長,供水管網(wǎng)單一、管徑偏小的現(xiàn)象，造成城市邊緣區(qū)域出水壓力過低，供水不足；農(nóng)村地區(qū)則表現(xiàn)為供水設(shè)施配套差、水源保證率低、日常飲水安全管理薄弱等問題。為此富陽市應(yīng)以飲水達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，首先建立“城鄉(xiāng)兼濟(jì)、水量保證、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、管理規(guī)范、運(yùn)行可靠、監(jiān)控有效、應(yīng)急有備”的城鄉(xiāng)飲用水安全保障體系。其次在政策措施上，應(yīng)圍繞明確管理權(quán)屬、加大宣傳力度、加大資金籌措力度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同網(wǎng)同價(jià)等方面合力推進(jìn)“五水共治”工作深入開展。[10]

還有論者從富陽市水資源開發(fā)利用角度分析提出當(dāng)前富陽市“五水共治”存在的四個(gè)問題：一是水體污染，二是管網(wǎng)滯后，三是飲水保障，四是工業(yè)廢水和生活污水不斷增多的壓力。為此，富陽市應(yīng)堅(jiān)持五措并舉抓治水，其中包括把治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水這“五個(gè)治”緊密結(jié)合起來，繼續(xù)加大造紙等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)整治提升的力度，從“源頭治水”保“活水源頭”，同時(shí)加快城市污水管網(wǎng)和農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)，著力保障飲用水水源地水質(zhì),以強(qiáng)有力的保障措施推進(jìn)“五水共治”。[11]

（三）要建立健全“五水共治”長效機(jī)制

1、協(xié)調(diào)流域管理和區(qū)域行政管理之間的矛盾

有論者提出，現(xiàn)階段我國可以借鑒國外跨行政區(qū)水資源管理經(jīng)驗(yàn)，即嚴(yán)格按照特定法律體系或強(qiáng)制性協(xié)議采取流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的辦法，強(qiáng)化立法、注重合作，明確參與管理的各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)。鑒于當(dāng)前水污染聯(lián)動(dòng)機(jī)制、體制、法律治理面臨的最主要問題是流域管理與行政區(qū)域管理不相協(xié)調(diào)的矛盾，相應(yīng)的解決方案是保持以條塊結(jié)合的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的管理體制，通過機(jī)構(gòu)、機(jī)制、法律的綜合性改革來協(xié)調(diào)當(dāng)前管理體制中流域及區(qū)域中不同部門、不同層級(jí)間的矛盾，包括在相應(yīng)流域成立有實(shí)質(zhì)協(xié)調(diào)能力的流域管理局，設(shè)立具有權(quán)威性的流域水資源綜合管理部門，完善流域水環(huán)境管理行政法律規(guī)章、健全法律支持體系等措施。[12]

2、為推進(jìn)“五水共治”提供周邊服務(wù)保障體系

“五水”治理離不開相應(yīng)服務(wù)保障體系的支撐。有論者就指出，加強(qiáng)突發(fā)氣象災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警，提高預(yù)報(bào)服務(wù)能力，大力推進(jìn)監(jiān)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)建設(shè)，完善城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)體系，針對(duì)性地開展氣象服務(wù)和保障工作，能夠?yàn)殚L期穩(wěn)定地推進(jìn)“五水共治”工作開展起到不可替代的作用。該論者認(rèn)為，氣象部門應(yīng)當(dāng)為推進(jìn)“五水共治”作出四方面的貢獻(xiàn)，包括做好山洪災(zāi)害監(jiān)測工作、山洪災(zāi)害預(yù)警工作、氣象信息接收傳播工作、氣象防災(zāi)減災(zāi)工作隊(duì)伍體系建設(shè)。做好這四項(xiàng)工作，不僅是為“五水共治”做好氣象保障服務(wù)，本身也是建立“五水共治”長效穩(wěn)定機(jī)制的重要內(nèi)涵。[13]

3、完善“五水共治”的激勵(lì)機(jī)制和公眾監(jiān)督機(jī)制

有論者以“河長制”為切入點(diǎn)對(duì)治水工作展開探討。該論者提出，“河長制”是當(dāng)前我國水污染治理困局的一種制度創(chuàng)新，本質(zhì)上是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式，在發(fā)揮巨大作用的同時(shí)由于制度本身的不完善也不可避免地存在若干問題。在“河長制”實(shí)施過程中，法治與人治、集權(quán)與民主、臨時(shí)與長治、統(tǒng)一與多元這四對(duì)矛盾反映出的問題極其復(fù)雜，關(guān)系到治水工作的成敗。在分析破解“河長制”面臨問題的因應(yīng)對(duì)策時(shí)，論者認(rèn)為，一方面應(yīng)當(dāng)賦予地方政府更多的自主權(quán)，原因在于地方政府了解本地區(qū)的信息和偏好，因而在本地區(qū)的水環(huán)境治理中更能夠做出科學(xué)的決策，加之管轄范圍相對(duì)更小使其具有更強(qiáng)的激勵(lì)、責(zé)任感，其作出的承諾也更為可信。另一方面應(yīng)建立政府主導(dǎo)與公眾參與的聯(lián)接，現(xiàn)有的公眾參與、監(jiān)督做法的功能基本限于營造氛圍，很難產(chǎn)生決策參與和民主監(jiān)督的效果。吸收具有一定專業(yè)素養(yǎng)的公眾深度參與的方式應(yīng)多加倡導(dǎo)與推廣，與此同時(shí)還應(yīng)規(guī)范公眾參與程序，提升參與效率，加大公眾參與在各類政府績效評(píng)估與考核中所占的權(quán)重。通過當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)信息公開力度，引入和強(qiáng)化公眾和社會(huì)監(jiān)督，全面推行“五水共治”穩(wěn)妥有序開展。[14]

（四）要加強(qiáng)“五水共治”的立法、執(zhí)法、司法保障

1、立法保障推進(jìn)“五水共治”

有論者提出，“五水共治”具有一定的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)意義。當(dāng)前浙江省城鄉(xiāng)水污染情況較為嚴(yán)重，與“五水共治”相關(guān)的水污染立法缺失嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為規(guī)范性水污染治理文件相互沖突、水污染治理城市農(nóng)村此重彼輕、水污染治理企業(yè)政府責(zé)任顛倒、水污染治理法律責(zé)任缺失柔性等四個(gè)方面。因此在水污染的治理上應(yīng)當(dāng)明晰“五水共治”所依據(jù)的水污染相關(guān)法律架構(gòu)，尤其是在水污染的治理上首先必須實(shí)行科學(xué)立法，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的地方立法體制；其次充分重視農(nóng)村污染治理，建立農(nóng)村水污染防治規(guī)劃制度、生活污水處理制度、明確政府的環(huán)境法律責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任制度；再次應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能為服務(wù)型政府并承擔(dān)一定管理職能；最后還應(yīng)當(dāng)建立具有中國特色的水環(huán)境公益訴訟制度。[15]

有論者從構(gòu)建水權(quán)交易體系入手論述對(duì)“五水共治”的立法保障。該論者認(rèn)為，水權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)地表水和地下水進(jìn)行使用、收益的權(quán)利，明晰水權(quán)是深化水利改革，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的必要前提。水權(quán)交易通過市場對(duì)資源的配置作用，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，最大程度地實(shí)現(xiàn)水資源的價(jià)值。以美國、日本、澳大利亞為代表的國外水權(quán)交易制度有利于建立完善的水權(quán)市場、建立統(tǒng)一的水資源管理體制、實(shí)現(xiàn)水資源有償使用。構(gòu)建水權(quán)交易體系，包括合理分配初始水權(quán)、建立水資源流域管理制度、建立健全科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制、建立規(guī)范的水權(quán)市場，進(jìn)而運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化水資源配置，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展，為“五水共治”的有序?qū)嵤?，緩解浙江省水資源危機(jī)提供法制保障。[16]

2、執(zhí)法保障推進(jìn)“五水共治”

有論者以《杭州市城市河道建設(shè)和管理?xiàng)l例》為例，分析提出條例推行中因前期立法步伐滯后導(dǎo)致流域管理法規(guī)體系不完善、當(dāng)前河道水政監(jiān)察工作執(zhí)行不理想、執(zhí)法主體欠缺依法治水的意識(shí)和能力造成治水效果不顯著、流域管理軟科學(xué)研究基礎(chǔ)得不到應(yīng)有重視等多方面困難。據(jù)此為推動(dòng)該條例的全面貫徹實(shí)施，應(yīng)搭建河道建設(shè)管理協(xié)作機(jī)制平臺(tái)，積極開展執(zhí)行部門規(guī)章立法后評(píng)估，組建河道水政監(jiān)察隊(duì)伍，繼續(xù)加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，加強(qiáng)《條例》宣傳教育，營造“學(xué)條例，守條例，用條例”的法治氛圍。[17]

3、司法保障推進(jìn)“五水共治”

有論者認(rèn)為水資源司法保障的缺失主要存在四個(gè)關(guān)鍵誘因，分別是行政處理程序與司法程序關(guān)系不順，地方利益影響當(dāng)事人起訴或者環(huán)境主管部門提起公益訴訟，尚未建立環(huán)境公益訴訟制度影響訴權(quán)行使，水資源污染案件的證據(jù)規(guī)則和損害賠償標(biāo)準(zhǔn)仍尚待明確。在對(duì)策方面，論者提出應(yīng)針對(duì)存在的問題給出回應(yīng)：一是要保障水資源污染案件的集中管轄；二是要建立環(huán)保法庭，實(shí)現(xiàn)環(huán)保案件審理的專業(yè)化；三是要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在涉水司法保障中的關(guān)鍵作用；四是要積極推行水資源污染的公益訴訟。該論者最后指出，水資源司法過程存在的諸多問題，是我國環(huán)境司法困境的縮影和具體表現(xiàn)，加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的途徑和方法，很大程度也正是我國環(huán)境司法改革和發(fā)展的突破口。[18]