中國法學會環(huán)境資源法學研究會關于修訂《野生動物保護法》的若干意見和建議中提出，野生動物主管部門之間的管理范圍和職責存在一定的交叉、重疊甚至沖突。同時，存在監(jiān)管乏力、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象。有的“野味”市場和網(wǎng)絡交易平臺商家還利用馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營利用許可證、狩獵證、生產(chǎn)專用標識等來“洗白”，即名為養(yǎng)殖、狩獵實為販賣，暴露出市場監(jiān)管的缺位。
法律該如何對這些行為進行規(guī)范？野生動物監(jiān)管和執(zhí)法難題如何破解？從立法到執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)該如何進行協(xié)同規(guī)制？針對這些問題，近日，民主與法制社記者專訪了中國法學會環(huán)境資源法學研究會理事、浙江農(nóng)林大學陳真亮副教授。
野生動物過度開發(fā)利用亂象叢生
記者：盡管我國《野生動物保護法》規(guī)定禁止出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品，但現(xiàn)實中仍然存在一些名為人工養(yǎng)殖，實為交易、食用的“洗白”亂象。主要包括哪些形式？
陳真亮：我國《野生動物保護法》和其他有關法律規(guī)定了一系列禁止出售、購買、利用、獵捕、交易、食用、運輸、寄遞國家重點野生動物及其制品等行為。其中《野生動物保護法》規(guī)定了行政相對人的25個禁止性行為以及相應的法律責任。
總體來看，目前野生動物的非法交易主要集中在集市、花鳥市場、海鮮市場、餐館、野味館等場所。在“捕獵—運輸—販賣—消費”野生動物的整個利益鏈中，有的野味市場和網(wǎng)絡交易平臺商家還利用馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營利用許可證、狩獵證、生產(chǎn)專用標識等來“洗白”，即名為養(yǎng)殖、狩獵，實為販賣。其中，野生動物被捕獲后申報動物檢疫的情況極少，持動物防疫合格證銷售野生動物的商家極少，這暴露出市場監(jiān)管的缺位甚至瀆職。
出售、購買、利用、獵捕、交易、食用、運輸、寄遞“一般的”或“國家重點保護的”野生動物的行為，都存在不可預知的環(huán)境與健康風險，甚至是超大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件風險，會影響生物多樣性和生態(tài)平衡。有的地方野生動物商業(yè)利用的“無序無度”和野生動物自然棲息地的破壞，導致出現(xiàn)了一些重要的野生動物物種銳減、滅絕甚至生態(tài)倒退的“悖論”?，F(xiàn)實中存在大量名為養(yǎng)殖、狩獵，但實為非法交易、食用野生動物的行為，這些行為打開了病毒從大自然向人類社會轉(zhuǎn)移的“潘多拉魔盒”。
記者：導致這些亂象和“洗白”行為的深層次原因是什么？
陳真亮：現(xiàn)行的相關法律規(guī)定在保護范圍、名錄制度、人工繁育、商業(yè)性利用、食用性利用、監(jiān)管職責、法律責任等方面存在一定的不足與短板。
此外，《國家重點保護野生動物名錄》中的保護種類范圍、數(shù)量過窄，沒有及時更新和拓展。相反，《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》的種類數(shù)量有擴張趨勢。而商業(yè)性利用野生動物，滋生了一個極具規(guī)模的人工繁育產(chǎn)業(yè)群和利益鏈。同時，養(yǎng)殖、狩獵審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)也潛藏著一定的尋租風險。野生動物非法交易鏈條的高度集成性、利益沖突性，也導致了野生動物保護過程中的各種復雜矛盾。
為有效維護公共衛(wèi)生安全，回應社會重大關切，必須發(fā)揮法律制度防范化解安全風險“保護閘”“安全閥”的作用，堅持以法治手段管源治本，緊緊抓住“全面禁止食用野生動物”這個突破口，切斷威脅人民生命健康的傳染源，把公共衛(wèi)生安全這一道至關重要的閘門筑牢守好。
應重視基層執(zhí)法的難題
記者：基層有關部門在野生動物管理和執(zhí)法層面面臨怎樣的難題？
陳真亮：2018年政府機構(gòu)改革之后，關于野生動物監(jiān)管體制與執(zhí)法的職能部門仍然涉及農(nóng)業(yè)、林草、市場監(jiān)管、海關等諸多行政管理部門。這些部門的職責存在一定的交叉、重疊甚至沖突。現(xiàn)實中，野生動物保護的監(jiān)管對象具有數(shù)量繁多、分布分散、規(guī)模不大、環(huán)節(jié)復雜、利潤高、誘惑大等特點，容易造成執(zhí)法難的困境。
相比較而言，由于缺乏可持續(xù)、常態(tài)化的制度化保障機制，各地基層監(jiān)管執(zhí)法力量偏弱、執(zhí)法手段有限、執(zhí)法專業(yè)性不夠、技術手段有限等，容易造成基層野生動物執(zhí)法成本高、執(zhí)法意愿不強甚至執(zhí)法不到位和執(zhí)法缺位等問題。同時，由于缺乏系統(tǒng)科學的溯源體系或監(jiān)管檢查方式，導致現(xiàn)實中難以區(qū)分合法和非法來源的野生動物個體或制品，出現(xiàn)相關許可證發(fā)放后的監(jiān)管乏力、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象。
加強頂層設計以完善野生動物保護監(jiān)管體制
記者：《野生動物保護法》的修改應重視哪些問題？
陳真亮：《野生動物保護法》的修改應牢固貫徹“保護優(yōu)先”的理念與原則，回歸“保護法”本質(zhì)，科學修正與逐步廢除過度“利用型”的制度設計，優(yōu)化與完善野生動物的“嚴格保護型”制度體系。
《野生動物保護法》的修改首先要擴大野生動物的保護范圍，整合相關目錄并建立野生動物保護名錄的動態(tài)調(diào)整機制。建議將《野生動物保護法》第2條規(guī)定的野生動物保護范圍擴大至所有生存于自然環(huán)境下的野生動物及其棲息地。即將《野生動物保護法》適用范圍擴大至所有野生動物，可以采用“概括+肯定性列舉+否定性列舉”的立法定義方法。
同時，還需要配套野生動物保護的正面清單和負面清單制度。建議對現(xiàn)有三個名錄（《國家重點保護野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》和《中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際公約禁止或者限制貿(mào)易的野生動物或者其制品名錄》）采取“學名+俗名”的列舉方法，并附上彩色照片，以便宣傳普及，引導公眾有效參與和監(jiān)督。
記者：該如何完善野生動物保護監(jiān)管體制和執(zhí)法機制？
陳真亮：監(jiān)管體制和執(zhí)法機制的完善，首先要加強立法層面的頂層設計，強化行政部門各司其職與相互之間的合作義務，打破各監(jiān)管環(huán)節(jié)的部門壁壘，形成高效協(xié)作的聯(lián)合執(zhí)法機制?！兑吧鷦游锉Ｗo法》的修訂應進一步建立健全統(tǒng)一監(jiān)管和分散管理相結(jié)合的監(jiān)管體制和制度，鼓勵和支持社會公眾的有效參與和監(jiān)督。
在區(qū)域?qū)用?，縣級以上地方人民政府要加強跨行政區(qū)域的聯(lián)合或協(xié)同執(zhí)法與協(xié)調(diào)，建立健全野生動物保護事務的區(qū)域性執(zhí)法聯(lián)席會議、執(zhí)法信息共享、人大聯(lián)合專項執(zhí)法督查等長效機制。
在具體的保障機制與落實方面，生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、林業(yè)草原、市場監(jiān)管等部門要加大對執(zhí)法、審批等一線工作人員的專業(yè)知識和法治培訓，強化執(zhí)法手段的技術支撐和保障。在規(guī)制野生動物保護和監(jiān)管的亂作為、不作為、慢作為等方面，要加強黨政同責、一崗雙責、自然資源離任審計等考核問責制度的完善，建立健全盡職照單免責、失職照單追責的機制，解決地方政府之間以及監(jiān)管部門之間相互推諉等問題。
構(gòu)建多部門協(xié)同治理的長效機制
記者：想要實現(xiàn)野生動物利用全鏈條監(jiān)管，除了立法層面需要作出努力之外，行政執(zhí)法和司法層面還需要做哪些協(xié)同？
陳真亮：野生動物的保護和管理涉及面廣、環(huán)節(jié)多，因此需要相關部門和全社會之間加強溝通、互相配合、協(xié)調(diào)推進，才能有效做好野生動物的保護管理工作。尤其是需要輔以權(quán)責利相統(tǒng)一的政府權(quán)力清單、負面清單、“白名單”和禁食“黑名單”等制度體系，以及合理獎懲體系、誠信體系。
在野生動物保護的執(zhí)法和司法協(xié)同方面，有必要加強以下相關工作：
首先，建議市場監(jiān)管、林業(yè)草原等主管部門定期聯(lián)合開展野生動物保護專項整治行動，要注重發(fā)揮部門聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機制作用，在部門間、地區(qū)間及時互通監(jiān)管執(zhí)法信息，形成線上線下一體化執(zhí)法效應，強化野生動物及其制品使用違法行為的協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒。
其次，建議考慮將野生動物保護法律法規(guī)的執(zhí)行情況納入中央環(huán)保督察和“回頭看”的范圍，將野生動物保護工作納入地方黨委、政府的生態(tài)文明建設績效考核指標，壓實地方政府在野生動物保護和管理方面的屬地責任，明確野生動物交易監(jiān)管過程中監(jiān)管權(quán)責的合理分配與歸屬問題。建議將野生動物保護、生態(tài)環(huán)境治理等工作納入社會治理體系，推動政法力量下沉基層。各地要綜合利用命令控制、市場激勵和公眾參與等治理手段，提高生態(tài)環(huán)境治理體系的制度效能。
再次，建議最高人民法院、最高人民檢察院研究并盡快發(fā)布一批專門的野生動物保護指導性案例或典型案例，加強因野生動物開發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償和公益訴訟工作。要突破各界對環(huán)境司法專門化的狹隘化理解，可以探索涉野生動物刑事案件的集中管轄。各地司法機關要探索和拓展野生動物保護領域的公益訴訟，加強野生動物保護執(zhí)法與司法的有機銜接、聯(lián)動。
對于執(zhí)法巡查檢查中發(fā)現(xiàn)非法獵捕野生動物等涉嫌刑事犯罪的案件，司法機關要及時介入，實現(xiàn)環(huán)境行政處罰和司法的無縫對接。對犯罪嫌疑人非法狩獵野生動物、殺害野生動物進行違法犯罪的，造成國家野生動物資源損失、國家和社會公共利益損害的，應及時納入環(huán)境民事公益訴訟，依法提起刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟。對于野生動物執(zhí)法監(jiān)管的缺位、不作為、慢作為甚至嚴重瀆職而可能導致突發(fā)環(huán)境事件、災難性健康風險、重大公共衛(wèi)生事件等嚴重后果的，檢察機關應依法及時地提出檢察建議，或啟動生態(tài)環(huán)境損害索賠或環(huán)境行政公益訴訟。（民主與法制時報? 記者李卓謙?2020-04-18）
