? ? ?修改行政訴訟法是使其成為治國良法千載難逢的機(jī)遇：不僅關(guān)系到我國公民權(quán)利的保護(hù)，而且關(guān)系到行政機(jī)關(guān)行為的合法性和正當(dāng)性；不僅關(guān)系到行政糾紛的妥善化解，而且關(guān)系到全社會(huì)的和諧穩(wěn)定；不僅關(guān)系到建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，而且關(guān)系到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；不僅關(guān)系到法治中國能否如期建成，而且關(guān)系到民主法治的發(fā)展；不僅關(guān)系到人民法院行政審判事業(yè)的命運(yùn)，而且關(guān)系到司法審判的公信力。因此，必須做好頂層設(shè)計(jì)，明確修法的基本遵循和指導(dǎo)思想。筆者認(rèn)為，此次修改行政訴訟法需要特別把握以下幾點(diǎn)：
　　—積極主動(dòng)回應(yīng)新形勢下廣大人民群眾對行政訴訟的需求，通過改革不相適應(yīng)的體制和機(jī)制，解決制約公正司法和司法能力的深層次問題。體制機(jī)制改革是這次修改行政訴訟法的“一號問題”。行政訴訟法實(shí)施20余年來，人民法院通過行政審判工作審理了200余萬件行政案件，使行政訴訟成為化解官民矛盾的重要渠道。但是，不容忽視的是，由于體制機(jī)制制約，還有大量的行政案件無法進(jìn)入行政訴訟渠道；由于受到地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的影響，不少行政糾紛無法通過行政訴訟渠道得到妥善化解，而是涌入信訪渠道；由于受司法環(huán)境等問題的制約，在行政審判中還沒有實(shí)現(xiàn)使人民群眾“在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的工作目標(biāo)。行政機(jī)關(guān)既是行政訴訟的被告，又是司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的管理者，難以給人民群眾棄訪從訴的信心。如果沒有體制機(jī)制改革的跟進(jìn)，法律賦予人民法院的審判職責(zé)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，必須采取切實(shí)的措施，通過不懈的努力，解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機(jī)制性和保障性障礙。要按照十八屆三中全會(huì)的要求，堅(jiān)決破除體制機(jī)制的弊端，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度。要積極探索有利于各級人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)的審判機(jī)構(gòu)設(shè)置制度，初步實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃和司法管轄權(quán)兩相分離。在實(shí)行全部或者系統(tǒng)分離尚不具備的情況下，也可以積極探索通過提級管轄、集中管轄等方式，使審判主體跨行政區(qū)域?qū)徖硇姓讣?，將公?quán)力機(jī)關(guān)對行政審判的不當(dāng)干擾降低到最低限度，同時(shí)也要高度重視此種方式帶來的新問題的解決。從近期來看，可以探索在若干省份先行試行特定法院專門審理行政案件，為下一步改革積累經(jīng)驗(yàn)；從長遠(yuǎn)來看，要積極回應(yīng)社會(huì)各界的呼聲，建立跨行政區(qū)域的審理行政案件的專門法院，為人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制保障。此外，要積極探索率先在行政審判領(lǐng)域試行三審終審制，解決行政審判中存在的“無限申訴”和“信訪不信法”的突出問題，從而緩解維護(hù)生效裁判權(quán)威性與“有錯(cuò)必糾”之間的緊張關(guān)系。
　　—積極貫徹黨的十八屆三中全會(huì)對國家治理、法治中國建設(shè)和司法審判工作的新要求，加強(qiáng)人權(quán)的司法保障，促進(jìn)政府有效治理，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化。十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。如何發(fā)揮行政訴訟在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用，是此次修改行政訴訟法的“最大課題”。對此，要做到十二個(gè)“注重”：一要注重維護(hù)憲法法律權(quán)威，貫徹《中華人民共和國立法法》所確立的法律適用原則，堅(jiān)持行政訴訟法關(guān)于以法律和法規(guī)為依據(jù)的規(guī)定，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)；二要注重適應(yīng)行政管理方式創(chuàng)新的形勢，強(qiáng)化對行政合同、行政指導(dǎo)、行政允諾、行政監(jiān)管尤其是行政不作為等行為的司法審查；三要注重完善人權(quán)司法保障制度，對于涉及公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)保障權(quán)等基本權(quán)利的，都要依法納入到行政訴訟受案范圍；四要注重規(guī)范行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對明顯不合理的行政裁量行為的司法監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；五要注重完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，探索通過適當(dāng)方式對涉及廣大人民群眾合法權(quán)益的“紅頭文件”進(jìn)行審查，推動(dòng)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府；六要注重推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，加快政社分開，激發(fā)社會(huì)組織活力，對于承擔(dān)公共行政職能的組織的行政行為，要依法實(shí)施司法監(jiān)督，避免出現(xiàn)法律保護(hù)的漏洞；七要注重對于經(jīng)過行政復(fù)議的行政案件，探索一律將復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告，促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履責(zé)，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力；八要注重維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全領(lǐng)域設(shè)置公益訴訟制度；九要注重切實(shí)保障公民的人身權(quán)利，對被限制人身自由的公民給予更多選擇管轄的權(quán)利；十要注重嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則，對于行政機(jī)關(guān)在行政卷宗之外提供的證據(jù)，依法不予認(rèn)可；十一要注重貫徹“裁執(zhí)分離”原則，進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物程序；十二要在堅(jiān)持合法性審查的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審查和規(guī)范非訴執(zhí)行行政行為。
　　—要使行政訴訟法更加符合行政訴訟的規(guī)律，全面加強(qiáng)行政訴訟的功能，實(shí)現(xiàn)解決爭議、救濟(jì)權(quán)利與監(jiān)督權(quán)力的平衡，促進(jìn)行政審判水平提高，確保法律統(tǒng)一實(shí)施。行政訴訟不僅是司法監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政的制度設(shè)計(jì)，也是人民法院化解社會(huì)矛盾的有效機(jī)制，還是國家治理體系逐步制度化、科學(xué)化、法治化、程序化的重要指標(biāo)?，F(xiàn)階段，行政管理活動(dòng)愈加復(fù)雜，行政行為種類日新月異，行政訴訟面臨著嶄新的形勢和任務(wù)。要適應(yīng)行政行為類型化的特點(diǎn)，探索建立包括撤銷訴訟、給付訴訟和確認(rèn)訴訟在內(nèi)的科學(xué)完整的訴訟體系；要適應(yīng)行政案件的多樣化趨勢，根據(jù)行政法律關(guān)系來確定行政訴訟受案范圍；要針對不同行政案件的特點(diǎn)，設(shè)定不同的當(dāng)事人資格、起訴期限、訴訟程序和舉證規(guī)則。既要履行對行政行為合法性的審查職責(zé)，也要注意回應(yīng)原告的訴訟請求；既要注重對行政作為行為的審查，也要加強(qiáng)對涉及人民群眾切身利益的食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障等行政不作為、監(jiān)管不到位等行為的審查力度；既要對具體行政行為進(jìn)行合法性審查，也要對規(guī)章以下的抽象行政行為進(jìn)行合法性審查；既要注重充分運(yùn)用行政訴訟的一般程序，也要注意正確運(yùn)用簡易程序、緊急程序等特別程序；既要注意審理好一般行政案件，也要注意處理好基礎(chǔ)行為為民事法律關(guān)系的“民行交叉”的案件；既要注意審查行政行為合法性，也要注意從公共行政法律關(guān)系的角度化解爭議；既要準(zhǔn)確適用法律法規(guī)，也要注意審查規(guī)章以下規(guī)范性文件的合法性，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。
　　—堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，立足于解決實(shí)際問題，著眼于解決長遠(yuǎn)問題，推動(dòng)具有中國特色行政訴訟制度的完善和發(fā)展。十八屆三中全會(huì)高度重視改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，特別強(qiáng)調(diào)要注意整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。重點(diǎn)突破的問題必須是中國行政審判現(xiàn)狀反映出來的突出問題。問題導(dǎo)向要求高度聚焦存在的問題，不宜預(yù)設(shè)修法是大修、中修還是小修。眾所周知，中國的行政訴訟法是一部具有鮮明中國特色的法律，其中一些先進(jìn)制度在國際上享有盛譽(yù)，受到了國外同行的關(guān)注和好評，這些好的做法必須繼續(xù)堅(jiān)持。但客觀上也存在不少的問題影響了行政訴訟功能的發(fā)揮。為此，要堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，立足于解決實(shí)際問題和長遠(yuǎn)問題。要注意完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制度，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)；要積極保護(hù)人民群眾的訴權(quán)，建立立案登記制度和“飛躍起訴”制度；要科學(xué)合理設(shè)定起訴期限，在維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的同時(shí)盡快恢復(fù)行政法律秩序；要積極推進(jìn)審判公開，增強(qiáng)裁判文書的說理性，加大審判程序的透明度，依法公開法院的生效裁判文書；要大力解決當(dāng)前存在的非法強(qiáng)迫撤訴、以撤訴方式損害公共利益的問題；要探索建立行政訴訟和解制度，允許對特定案件進(jìn)行調(diào)解但要進(jìn)行適度限制；要注意確保行政機(jī)關(guān)和公民在行政法律關(guān)系中的地位平等，在舉證責(zé)任制度的設(shè)立上要對弱勢一方適當(dāng)傾斜；改革再審制度，設(shè)立有限抗訴和再審的制度，確立申請?jiān)賹彴讣摹奥肪€圖”，切實(shí)解決無限申訴和信訪亂象；要下大力氣解決行政裁判“執(zhí)行難”的問題，對于行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行生效裁判的直接責(zé)任人員，要提高罰款數(shù)額，并將行政機(jī)關(guān)拒絕履行裁判以及處理情況予以公告；健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督和制約。
　　行政訴訟法修改必須立足于維護(hù)人民權(quán)益，立足于讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，立足于健全行政審判運(yùn)行機(jī)制，立足于確保人民法院依法獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)。要遵循行政訴訟固有的規(guī)律，切實(shí)體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序、高效權(quán)威的要求。要堅(jiān)持國情意識(shí)，既要認(rèn)真研究和吸收借鑒域外行政訴訟的有益成果，又不照抄照搬域外行政訴訟制度，推動(dòng)具有中國特色行政訴訟制度的不斷完善和深入發(fā)展。（作者系最高人民法院副院長）