以法治方式推進農(nóng)村土地制度改革?

　　□法制網(wǎng)記者廉穎婷
　　解讀中央一號文件法治精神
? ? ? 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進,農(nóng)村青壯年勞動力大量進城,“誰來種地”成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)難以繞開的話題。
? ? ? 剛剛公布的2014年中央一號文件提出,“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”,農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離被正式提到農(nóng)村土地制度改革層面。
? ? ? 土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)分離,其實質(zhì)是在倒逼改革,意在使市場發(fā)揮決定性作用,激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會活力——這是采訪中專家們的一致觀點,此舉亦被看作是通過改革對農(nóng)民釋放紅利。
? ? ? 值得一提的是,在2014年中央一號文件中,有4次提到推動修訂相關(guān)法律法規(guī),其中有3次出現(xiàn)在“深化農(nóng)村土地制度改革”這一章節(jié)。這意味著必須以法治的方式推進改革,這也是土地制度改革的突破口。
? ? ? 專家表示,此次農(nóng)村土地制度改革,許多法律如土地管理法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等,都需要根據(jù)中央的新精神重新修改；還有許多相關(guān)配套的法規(guī)、條例、政策,也都需要修改或制定。
? ? ? 凡此種種,都不是短期內(nèi)可以完成的。
? ? ? 因此中央一號文件指出,要因地制宜、循序漸進,不搞“一刀切”、不追求一步到位,允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。
　 土地經(jīng)營權(quán)二次分離
? ? ? 2014年中央一號文件提出放活土地經(jīng)營權(quán),是土地承包經(jīng)營權(quán)的二次分離。
? ? ? 土地承包經(jīng)營權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營”兩個要素,由土地承包經(jīng)營權(quán)派生出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。
? ? ? 放活土地經(jīng)營權(quán),意味著承包人可以轉(zhuǎn)包、出租等方式讓與土地經(jīng)營權(quán),同時不改變土地承包關(guān)系。
? ? ? 土地承包經(jīng)營權(quán)的一次分離,是在上世紀80年代初。
? ? ? 1978年,我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民集體土地所有權(quán)分離。
? ? ? 1979年,聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸在全國推開。到1983年年底,全國絕大多數(shù)生產(chǎn)隊采取了大包干的土地承包形式。
? ? ?聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制充分調(diào)動了農(nóng)民勞動的積極性,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高,農(nóng)地生產(chǎn)過程中的效率問題迅速被釋放出來。據(jù)測算,1979年至1984年,中國農(nóng)業(yè)(不含村和村以下)年均增長7.98%,種植業(yè)增長6.77%,超過二戰(zhàn)后世界各國農(nóng)業(yè)的增長速度。
? ? ? 如果說農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)結(jié)構(gòu)的一次分離,是為了解決農(nóng)地生產(chǎn)過程中的效率問題,那么,經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)二次分離,則是為了有效解決農(nóng)地資源優(yōu)化配置問題。
? ? ? “土地承包經(jīng)營權(quán)的一次分離是為了強化農(nóng)民權(quán)利；二次分離是為了保護農(nóng)民利益?！薄叭r(nóng)”問題專家黨國英在接受《法制日報》記者采訪時說。
? ? ? 隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,大量農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變動。
? ? ? 這種變動體現(xiàn)在,農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營要求土地流轉(zhuǎn),改變“人均一畝三分地”的土地細碎化現(xiàn)象；與此同時,很多農(nóng)民擔(dān)心承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去,無法要回,寧可撂荒不流轉(zhuǎn),嚴重影響了土地的資源配置效率。
? ? ? 盡管承包土地細碎化并非土地承包制度本身所導(dǎo)致,但已然成為農(nóng)村土地經(jīng)營所面臨的主要障礙之一——不僅浪費了耕地資源,還降低了農(nóng)業(yè)勞動力和機械生產(chǎn)效率。
? ? ? 經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離,意在高效率地配置土地資源,從而推進農(nóng)村土地規(guī)?；N植經(jīng)營。
? ? ? “這次有針對性地提出經(jīng)營權(quán)分離,就是為了優(yōu)化土地資源配置,讓從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去,讓職業(yè)農(nóng)民從事專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥說。
? ? ? 國土資源部法律中心主任孫英輝認為,土地承包經(jīng)營權(quán)的二次分離是在農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展背景下,適時調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,改善土地資源分配結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求,是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展而產(chǎn)生的變革。
? ? 依靠法治推進改革
? ? ? 承包經(jīng)營權(quán)一次分離激活了農(nóng)民的積極性,推動了農(nóng)村生產(chǎn)力大解放；承包經(jīng)營權(quán)二次分離將激活農(nóng)地的靈活性,促使農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展再一次飛躍。
? ? ? 孫英輝認為,在承包權(quán)更加穩(wěn)固前提下,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)滿足了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)訴求,有利于解決“地從哪來、地由誰種、地怎么種”問題,促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育,更有效保護耕地紅線。
? ? ? “需要明確的是,無論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),土地所有權(quán)都屬于農(nóng)民集體,這個不能動；承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭?！崩顕檎f。
標志著中國農(nóng)地使用權(quán)改革進入法制建設(shè)新時期的時間節(jié)點是1998年,土地管理法修訂通過,首次將農(nóng)村土地承包30年不變的政策以法律形式固定下來。
? ? ? 當(dāng)年10月,中共中央十五屆三中全會通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》,再次明確提出要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策,同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī),賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。
? ? ? 2014年中央一號文件指出,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。這意味著需要修改相關(guān)法律,將土地承包期再延長30年的政策固定為承包關(guān)系長久不變。
? ? ? 另一個對制度設(shè)計提出新要求的現(xiàn)象是,截至2013年上半年,全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達到3.1億畝,已占到家庭承包耕地面積的23.9%,其中近80%是以轉(zhuǎn)包和出租等方式流轉(zhuǎn)。
? ? ? 在這些流轉(zhuǎn)的土地中,有一部分是承包經(jīng)營權(quán)一同流轉(zhuǎn)；還有一部分是實質(zhì)發(fā)生的承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的流轉(zhuǎn)土地,雙方關(guān)系僅靠合同約定,易發(fā)生糾紛,權(quán)益保障程度低。
? ? ? 因此,必須以法治的方式推進農(nóng)村土地制度改革。
? ? ? 孫英輝認為,當(dāng)務(wù)之急是修改農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法有關(guān)內(nèi)容,明確承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系。強化承包經(jīng)營權(quán)二次分離與集體建設(shè)用地入市、宅基地賦能等土地產(chǎn)權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性,確保改革紅利最大釋放。