專家：完善土地法制方能避免“人為造城”
發(fā)布時(shí)間：2013-09-06 來(lái)源：中國(guó)法學(xué)會(huì)官網(wǎng) 瀏覽量：30
?對(duì)話人：民革中央“三農(nóng)”委員會(huì)副主任、中央黨校法學(xué)博士 蔡永飛
《法制日?qǐng)?bào)》視點(diǎn)記者 范傳貴
? ? ?□對(duì) 話
? ? ?記 者：國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對(duì)12個(gè)省區(qū)的調(diào)查顯示,12個(gè)省會(huì)城市,平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)；144個(gè)地級(jí)城市,平均每個(gè)規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城新區(qū)。與此同時(shí),很多地方被曝出“鬼城”、“空城”現(xiàn)象,您怎么看這類在城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的“空城”現(xiàn)象?
? ? ?蔡永飛：“空城”現(xiàn)象,實(shí)際就是不以科學(xué)規(guī)劃為依據(jù)而憑長(zhǎng)官意志隨意造城,是一種“人為造城”現(xiàn)象。我認(rèn)為,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),規(guī)劃十分重要。而要避免“人為造城”,科學(xué)規(guī)劃當(dāng)前的城鎮(zhèn)化,最關(guān)鍵就在于要完善現(xiàn)行土地法制,加快土地法制建設(shè)。
? ? ?一旦城鎮(zhèn)化在“人為造城”的基礎(chǔ)上開(kāi)始進(jìn)行,到那時(shí)人們很可能只好將錯(cuò)就錯(cuò),“在錯(cuò)誤的道路上越走越遠(yuǎn)”了。
? ? ?記 者：您覺(jué)得我們現(xiàn)行土地法制需要如何完善?
? ? ?蔡永飛：應(yīng)該要有一個(gè)整體的土地法律體系,要有宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次上的規(guī)范。
? ? ?記 者：具體來(lái)說(shuō),宏觀上要怎么去完善?
? ? ?蔡永飛：現(xiàn)在我們國(guó)家有一個(gè)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》,一個(gè)全國(guó)土地總體利用規(guī)劃,這都是國(guó)土資源部以國(guó)務(wù)院的名義來(lái)制定的,屬于法規(guī)性質(zhì),約束力是不夠的。有一種建議,就是將這兩個(gè)規(guī)劃上升為“國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃法”、“國(guó)家土地總體利用規(guī)劃法”,我很認(rèn)同。這兩個(gè)規(guī)劃上升為法律,將為我國(guó)城市、城鎮(zhèn)、新農(nóng)村等人類居住區(qū)以及工業(yè)和農(nóng)業(yè)區(qū)域的規(guī)劃提供法律依據(jù),從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源的流動(dòng)提供科學(xué)合理的“流向”。
? ? ?記 者：能不能舉一個(gè)稍微具體的案例來(lái)說(shuō),這個(gè)“上升”對(duì)解決盲目追求城鎮(zhèn)化速度、“人為造城”有什么意義?
? ? ?蔡永飛：比如說(shuō),一個(gè)地方要造一個(gè)新城首先就要征地,征地的理由往往都是為了公共利益,那么什么叫公共利益?你現(xiàn)在很難有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的界定。如果將國(guó)家層面的兩個(gè)規(guī)劃以法律形式確定下來(lái),作為我們土地開(kāi)發(fā)利用的總體宏觀法律依據(jù),那么我們對(duì)公共利益的界定就基本解決了。這里要搞一個(gè)什么樣的城市,城市要擴(kuò)大到什么規(guī)模,有這樣的法律基礎(chǔ),是不是公共利益就很清晰了。
? ? ?記 者：那么您說(shuō)的“中觀”層面呢?
? ? ?蔡永飛：中觀上就是國(guó)家應(yīng)全面系統(tǒng)地修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃法,解決它的剛性不足問(wèn)題?，F(xiàn)在我們地方政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃,雖然有城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)范,但是彈性還是很大,一屆領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃,換一屆領(lǐng)導(dǎo)又換一個(gè)規(guī)劃。
? ? ?記 者：如果按照我們現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,對(duì)于隨意變更規(guī)劃,有什么約束條款嗎?
? ? ?蔡永飛：我們的全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)土地總體利用規(guī)劃,包括城鄉(xiāng)規(guī)劃法,雖然都對(duì)規(guī)劃的恒定性有一些要求,但是都沒(méi)有強(qiáng)有力制約的措施,城鄉(xiāng)規(guī)劃法最狠的懲罰就是通報(bào)批評(píng)、行政記過(guò)什么的。這個(gè)作用都不大。
? ? ?記 者：那依您建議,應(yīng)該如何完善呢?
? ? ?蔡永飛：我覺(jué)得城鄉(xiāng)規(guī)劃法應(yīng)該是一個(gè)基本法,而具體的每一個(gè)規(guī)劃,就應(yīng)該是一個(gè)具體的法律一樣,這樣才不會(huì)出現(xiàn)“人為造城”現(xiàn)象。此外,應(yīng)該盡可能詳盡地作出規(guī)定,并科學(xué)、民主地制定和執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度和程序。特別是修訂后的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,應(yīng)解決城鄉(xiāng)規(guī)劃的剛性化問(wèn)題。
? ? ?記 者：中觀層面是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法進(jìn)行完善,微觀層面的完善會(huì)涉及哪些法律?
? ? ?蔡永飛：主要是土地管理法和農(nóng)村土地承包法,這兩部法律都存在內(nèi)容過(guò)于廣泛、針對(duì)的問(wèn)題不夠集中等問(wèn)題。所謂微觀層面的完善,就是將土地管理法加以拆分,針對(duì)土地征用、國(guó)有土地租用、耕地占補(bǔ)平衡、集體土地管理、耕地保護(hù)等問(wèn)題制定專門(mén)法律,并將農(nóng)村土地承包法加以拆分,針對(duì)農(nóng)村集體土地承包、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等問(wèn)題制定專門(mén)法律。
? ? ?記 者：這對(duì)于解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“人為造城”有什么幫助呢?
? ? ?蔡永飛：這主要是讓程序更加規(guī)范。在土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中,讓政府的行為更加規(guī)范,且置于有效的監(jiān)督之下。
現(xiàn)在“人為造城”的最大問(wèn)題就是,地方城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃沒(méi)有形成法律制度,在制定之前也沒(méi)有充分的公眾參與的過(guò)程,執(zhí)行過(guò)程中涉及的土地征用等環(huán)節(jié)也缺乏更細(xì)致的法律規(guī)范。如果解決了這些問(wèn)題,再完善監(jiān)督措施,嚴(yán)厲處罰措施,“造城”現(xiàn)象自然而然就會(huì)沒(méi)有了。
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