? ? ?★法律對承包地的調(diào)整規(guī)定不統(tǒng)一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境之一
　　★農(nóng)戶在自行流轉(zhuǎn)時(shí)很不規(guī)范,有些協(xié)議是在未辦理授權(quán)手續(xù)的情況下,由雙方各委派一個(gè)代表簽訂,且所簽協(xié)議往往內(nèi)容簡單,權(quán)利義務(wù)約定不明確,也沒有辦理報(bào)批、備案手續(xù)
　　法制網(wǎng)記者丁國鋒 馬超
　　近年來,隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的快速推進(jìn),農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐日益加快,有力促進(jìn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。在此過程中,因城鎮(zhèn)化建設(shè)農(nóng)田征用、無序流轉(zhuǎn)、歷史遺留問題等原因引發(fā)了大量的矛盾糾紛,進(jìn)入訴訟渠道的案件數(shù)量亦呈上升趨勢,一定程度上影響了農(nóng)村社會的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。
　　江蘇省太倉市人民法院的一份關(guān)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)研報(bào)告顯示,2010年至2012年連續(xù)3年受理案件數(shù)呈現(xiàn)急劇增長態(tài)勢,其中2010年為2件,2011年12件,2012年達(dá)159件。在3年173件案件中,案件類型以農(nóng)村土地出租合同糾紛為主,涉及土地出租合同糾紛的案件達(dá)166件。
　　無序流轉(zhuǎn)引發(fā)嚴(yán)重問題
　　“我們法院最近辦理的一起因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的16起糾紛案件就比較特別,原告是瀏河鎮(zhèn)新塘村委會及部分村民,被告是一名外來人員。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn),他們之間的土地承包合同糾紛達(dá)16起?！碧珎}市人民法院院長、調(diào)研報(bào)告課題組組長趙新華告訴《法制日報(bào)》記者。
　　2009年11月,太倉市瀏河鎮(zhèn)新塘村部分村民與外來人員王某簽訂租地協(xié)議,將其承包的33畝土地租給邸某種植蔬菜,約定合同到2014年11月止。其后,該土地由王某與其余7名外來人員分別種植蔬菜。
　　因城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要征用該承包土地,經(jīng)新塘村村委會與村民多次溝通、協(xié)商后,村民同意將該承包土地全部流轉(zhuǎn)回村里,并與村委會簽訂了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。其間,新塘村村委會多次與承租戶王某等溝通,要求其騰退土地,但王某等人以他們與村民之間的租地協(xié)議尚未到期為由,均不同意騰退。因雙方無法達(dá)成協(xié)議,新塘村村委會及村民楊某等15人遂向法院提起訴訟。
　　“這16起糾紛的發(fā)生,實(shí)際上是無序流轉(zhuǎn)帶來的一些問題的表現(xiàn)?！痹摪赋修k法官陸薇說。
　　調(diào)研報(bào)告也指出,為適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和適度規(guī)模經(jīng)營的需要,需對農(nóng)村土地進(jìn)行大規(guī)模流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)連片經(jīng)營、集中經(jīng)營,以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益、促進(jìn)農(nóng)民增收。農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)到村集體的占50%左右,流轉(zhuǎn)到外來承包戶的占到30%至40%左右,本地農(nóng)戶自己耕種的占10%左右。
　　但是,無序流轉(zhuǎn)也帶來了一系列問題,主要表現(xiàn)為:流轉(zhuǎn)協(xié)議權(quán)利義務(wù)約定不全面,且未經(jīng)村委會備案,容易引發(fā)糾紛；有的流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂時(shí)間較長,由于當(dāng)時(shí)流轉(zhuǎn)費(fèi)用與當(dāng)前流轉(zhuǎn)費(fèi)差距過大,因出租方要求提高流轉(zhuǎn)費(fèi)用引發(fā)糾紛；有些外來承包戶在租種土地上存在私搭亂建現(xiàn)象,并對當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生帶來一定破壞,且對生產(chǎn)的蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品未實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn),給當(dāng)?shù)卣O(jiān)管食品安全帶來難題；有些外來承包戶種植農(nóng)作物不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,對全市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生不利影響等等。
　　據(jù)介紹,法律對承包地的調(diào)整規(guī)定不統(tǒng)一也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境之一。比如,在農(nóng)村承包地的收回方面,土地管理法第37條規(guī)定,“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的耕地”；而農(nóng)村土地承包法第26條則規(guī)定,“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”,除非“承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的”。
　　在農(nóng)村承包地的調(diào)整方面,土地管理法第14條僅從條件和程序上對土地調(diào)整作了一般規(guī)定,即“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi),對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”,而農(nóng)村土地承包法第27條則規(guī)定不得調(diào)整承包地,除非出現(xiàn)“承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”。
　　“還有一個(gè)困境,那就是農(nóng)村集體組織成員資格難以認(rèn)定?！壁w新華說,我國農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等法律規(guī)定農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地承包經(jīng)營權(quán),實(shí)際上確定了以戶籍作為認(rèn)定成員資格的主要標(biāo)準(zhǔn),但隨著人口的頻繁流動以及戶籍改革的進(jìn)行,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益被打破,原有的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐要求嚴(yán)重脫節(jié)。
　　如農(nóng)戶成員在土地確權(quán)時(shí)享有承包權(quán),后來由于升學(xué)、參軍等原因,進(jìn)入行政機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位工作,有穩(wěn)定的收入和生活保障,他是否還具有該集體組織的成員資格?他所享有的承包地如被征用后,其是否還應(yīng)享受一次性貨幣補(bǔ)償或者“土地?fù)Q保障”等農(nóng)村保障政策?
　　流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂多不規(guī)范
　　調(diào)研報(bào)告指出,我國農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,且除轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意外,采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。在實(shí)踐操作中,本地農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)到村集體基本上都簽訂了統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議,并辦理了備案手續(xù)。
　　“存在最大的問題就是,農(nóng)戶在自行流轉(zhuǎn)時(shí)很不規(guī)范,有些協(xié)議是在未辦理授權(quán)手續(xù)的情況下,由雙方各委派一個(gè)代表簽訂,且所簽協(xié)議往往內(nèi)容簡單,權(quán)利義務(wù)約定不明確,也沒有辦理報(bào)批、備案手續(xù)。”趙新華說,一旦發(fā)生矛盾糾紛,雙方便各執(zhí)一詞,有些承包戶以未經(jīng)授權(quán)為由,主張流轉(zhuǎn)協(xié)議無效,給法院調(diào)查取證、查明事實(shí)等工作帶來很大難度。
　　據(jù)趙新華介紹,該院辦理的173件案件中,雙方簽訂的流轉(zhuǎn)協(xié)議絕大多數(shù)都是自己起草的,基本上都是不規(guī)范的,而且沒有一件案例到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案。“就上面說的那起由土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的16起糾紛,當(dāng)時(shí)協(xié)議對于雙方的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定很不明晰,僅有四五條”。
　　同時(shí),因城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中所涉及的農(nóng)民集中居住、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要,大量農(nóng)村集體土地被征用,這就涉及到承包地的補(bǔ)償問題。由于有些土地已出租,村委會、農(nóng)戶和承租人往往因征地補(bǔ)償問題產(chǎn)生糾紛。同時(shí),有些家庭成員內(nèi)部也會因土地補(bǔ)償分配問題發(fā)生糾紛。
　　太倉法院調(diào)研組在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn),因農(nóng)村法律政策宣傳不到位,如宣傳手段比較單一、宣傳形式不活、宣傳范圍較窄、宣傳效果不佳等問題,造成廣大農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂解除、流轉(zhuǎn)糾紛的解決途徑等方面缺乏全面的認(rèn)識,影響了相關(guān)法律政策的實(shí)施效果。此外,農(nóng)村土地法律不健全、農(nóng)民對土地的認(rèn)識發(fā)生重大轉(zhuǎn)變、歷史遺留問題等,也是引發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的原因。
　　流轉(zhuǎn)配套規(guī)定亟需健全
　　針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境,調(diào)研報(bào)告也提出了相應(yīng)的對策,建議建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套規(guī)定,及時(shí)修訂土地管理法與農(nóng)村土地承包法等法律沖突的部分,及時(shí)修訂完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法,加快制定農(nóng)村集體土地征收法律法規(guī)等。
　　對于流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂不規(guī)范、無序流轉(zhuǎn)等問題,調(diào)研報(bào)告建議,加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理。地方政府應(yīng)進(jìn)一步完善市鎮(zhèn)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心工作機(jī)制,幫助農(nóng)民群眾做好流轉(zhuǎn)合同簽訂前的指導(dǎo)、審查,對已簽訂合同進(jìn)行登記備案,熟悉掌握集體土地流轉(zhuǎn)的總體情況。土地管理部門要加強(qiáng)農(nóng)村土地監(jiān)察,健全群眾舉報(bào)查處機(jī)制,依法打擊擅自改變土地用途、嚴(yán)重破壞土地等違法用地行為。
　　此外,調(diào)研報(bào)告還建議加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記,制定地方統(tǒng)一的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),加大農(nóng)村土地法律政策宣傳力度?！巴晟剖У剞r(nóng)民的社會保障制度也很有必要。”趙新華特別強(qiáng)調(diào)說,隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積的擴(kuò)大,需要更多關(guān)注失地農(nóng)民將面臨的如醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會保障問題。