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法制網(wǎng)記者李吉斌
近年來,有關(guān)禁止公共場所吸煙的地方性法規(guī)相繼頒布,北京、上海、杭州、廣州、天津、哈爾濱等地都出臺了控?zé)煼ㄒ?guī),但從實(shí)踐來看,盡管有法可依,但執(zhí)行情況不容樂觀,許多地方性法規(guī)頒布多年仍未有一例處罰。中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員黃金榮副教授近日在接受《法制日報》記者采訪時認(rèn)為,控?zé)煹胤搅⒎ㄟh(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決我國公共場所煙害問題,應(yīng)盡快制定全國性的公共場所禁止吸煙法。
我國履行國際公約嚴(yán)重滯后
我國目前是世界上最大的煙草生產(chǎn)國和消費(fèi)國,也是受煙草危害最為嚴(yán)重的國家。煙草危害后果的呈現(xiàn)有一定的滯后性,因此,控?zé)煿ぷ?尤其是控?zé)煹牧⒎üぷ骺梢哉f已經(jīng)迫在眉睫。我國已于2005年經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)加入《煙草控制框架公約》,該公約于2006年1月9日正式對我國生效。
黃金榮介紹,在公約的推動下,世界各國形成了一個無煙立法的浪潮,制定并實(shí)施無煙立法已經(jīng)成為全球一個普遍的趨勢。到2008年底,世界上已經(jīng)有愛爾蘭、英國、加拿大等17個國家按照公約的要求實(shí)施了全面的無煙法,在室內(nèi)工作場所、公共交通工具和室內(nèi)公共場所實(shí)現(xiàn)了100%無煙。中國香港也于2009年7月徹底達(dá)到了這個目標(biāo),從而成為中國乃至東南亞最早實(shí)現(xiàn)全面無煙環(huán)境立法的地區(qū)。
黃金榮指出,按照公約要求,我國應(yīng)在加入公約5年內(nèi),也就是在2011年1月9日實(shí)現(xiàn)所有室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具禁止吸煙。但我國的控?zé)煂?shí)踐表明,這個承諾已經(jīng)完全破產(chǎn)。
“從我國加入公約后的5年時間看,我國的控?zé)煿ぷ鞑]有得到國際社會的認(rèn)可,在某些方面甚至給國際社會造成了‘只關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不關(guān)心人民健康’的印象,2008年我國在南非的德班締約國會議上被授予羞辱性的‘臟煙灰缸獎’就是一個證明?！秉S金榮說。
“不僅如此,在2010年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的報告中,中國又被列為‘在全國任何公共場所都沒有全部禁止吸煙的國家’,從而使我國成為世界上離公約全面無煙立法目標(biāo)最為遙遠(yuǎn)的國家之一?！秉S金榮說,這種狀況必須通過制定全國性控?zé)熈⒎ǖ姆绞接枰愿淖儭?/p>
地方性法規(guī)執(zhí)行效果不理想
在有關(guān)公共場所禁止吸煙立法問題上,黃金榮介紹,我國呈現(xiàn)的趨勢是“地方包圍中央”。自1993年江蘇省蘇州市政府首開地方無煙立法的先河后,地方無煙立法很快就遍及全國各大城市。目前,至少有近半數(shù)以上的地級以上城市制定了公共場所禁止吸煙的地方性法規(guī)或者規(guī)章。到2010年10月底,在31個直轄市和省會城市中,絕大部分都制定了專門的地方無煙立法。
黃金榮同時指出,這種地方立法模式造成很多問題。一是仍然至少有近半數(shù)地級以上城市(包括部分省會城市)缺乏這方面的專門立法；二是大部分縣級市以下地方的公共場所都缺乏控?zé)煼梢?guī)范；三是在制定公共場所禁止吸煙規(guī)定的城市中,絕大部分地方的控?zé)熞?guī)定都離公約全面禁煙的要求相距甚遠(yuǎn)；四是目前大部分城市的控?zé)熈⒎ǘ即嬖趫?zhí)法效果不理想的問題,一些地區(qū)或城市的地方無煙法從制定之后就沒有開過一張罰單。
“這些問題只有通過制定全國性的公共場所禁止吸煙法才能得以根本性解決?！秉S金榮說,通過全國性的法律解決公共場所禁煙問題符合我國的法律傳統(tǒng)；制定全國性的控?zé)煼煽梢詷O大地促進(jìn)我國公共場所禁止吸煙工作的水平和效果；全國性的控?zé)熈⒎梢杂辛Φ卮龠M(jìn)地方立法,現(xiàn)在的情況是,很多地方對于制定更加符合公約要求的、更加嚴(yán)格的控?zé)煼蓱B(tài)度游移,缺乏有力的推動力；全國性的控?zé)熈⒎ㄟ€可以有效節(jié)約立法成本和執(zhí)法成本,并有利于法律的實(shí)施。
立法應(yīng)增強(qiáng)政府執(zhí)法動力
衛(wèi)生部在2007年的報告中指出,“立法是禁止在公共場所吸煙的關(guān)鍵措施”,“公共場所控?zé)熈⒎ㄒ呀?jīng)成為公眾共識”。我國國內(nèi)多次的民意調(diào)查表明,絕大部分受訪者(包括很大一部分吸煙者)都對公共場所的控?zé)熈⒎ǔ种С謶B(tài)度。
“世界上很多國家和地區(qū)(如加拿大、澳大利亞、新西蘭)的控?zé)熃?jīng)驗(yàn)表明,公共場所禁止吸煙立法完全可以取得成功。制定全國性的公共場所控?zé)煼刹粌H是順應(yīng)世界潮流,而且也完全是順應(yīng)民意之舉?！秉S金榮說,此外,無論在世界范圍內(nèi)還是在我國,在制定公共場所禁止吸煙立法方面都已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
在制定全國性公共場所控?zé)煼蓵r,黃金榮建議,應(yīng)盡可能減少場所豁免,要嚴(yán)格規(guī)定吸煙室的設(shè)置條件,賦予雇主和場所管理人管理的法律義務(wù),賦予非吸煙者或雇員對于吸煙者或場所管理人投訴或起訴的權(quán)利,還要規(guī)定具有威懾力的處罰措施。
“法律是靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的,如果不能體現(xiàn)國家的強(qiáng)制力,法律必然只能成為一紙空文。”黃金榮說,從我國目前的狀況看,執(zhí)行難是控?zé)熜Ч患训囊粋€重要原因,應(yīng)將煙害與無煙法宣傳教育相結(jié)合,制定有效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制、追責(zé)機(jī)制,有必要實(shí)施將強(qiáng)制性的執(zhí)法行動與媒體宣傳相結(jié)合的戰(zhàn)略性執(zhí)法方式。
“在推進(jìn)無煙立法和執(zhí)法方面,很多國家和地區(qū)都顯示了強(qiáng)有力的政治意志,我國也應(yīng)該從立法方面增強(qiáng)政府執(zhí)法的動力,加強(qiáng)政府控?zé)熞庾R。在民意、經(jīng)驗(yàn)、國際趨勢等立法條件都已經(jīng)具備的情況下,我國能否盡快制定公共場所控?zé)煼蓪⒊蔀榭简?yàn)我國政府控?zé)熞庵镜囊粋€重要試金石?！秉S金榮最后說。
